참가행정청(행정안전부장관)이 노조법 제81조 제4호의 적용...

[1] 참가행정청(행정안전부장관)이 비록 원고 조합 소속 공무원들의 임명권이 있는 기관의 장에 해당하지 않는다고 하더라도 공무원노동조합설립및운영등에관한법률(이하 ‘공무원노조법’이라 한다) 제17조 제2항에 규정된 “공무원에 관한 사항에 대하여 기관의 장을 위하여 행동하는 자”로서 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노조법’이라 한다) 제81조 제4호의 적용대상이 되는 사용자에 해당하고, 참가 행정청이 각급 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장에게 이 사건 추진계획 및 적용기준을 통보, 시행한 것이 사용자로서의 행위에 해당한다고 한 사례

[2] 부당노동행위 성립 요건

[1] 참가 행정청은 비록 원고 조합 소속 공무원들의 임명권이 있는 기관의 장에 해당하지 않는다고 하더라도 공무원노조법상 노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수·복지 그 밖의 근무조건에 관한 사항에 관하여 행정부를 대표하는 정부교섭대표로서 단체교섭권 및 단체협약 체결권이 인정되고, 다른 정부교섭대표들과 공동으로 교섭하거나 교섭권과 단체협약권을 서로 위임할 수 있는 관계에 있으며(공무원노조법 제8조 제1항, 제2항), 정부조직법상 공무원의 인사·윤리·복무·연금, 상훈, 지방자치제도, 지방자치단체의 사무지원·재정·세제, 낙후지역 등 지원, 지방자치단체간 분쟁조정 등에 관한 사무 등을 관장하고 있어(정부조직법 제29조 제1항) 원고 조합 소속 공무원의 근무조건 전반에 대하여 직·간접적으로 영향을 미칠 수 있는 지위에 있을 뿐만 아니라, 실제로도 원고 조합의 조직 또는 운영에 관한 내용인 이 사건 추진계획 및 적용기준을 중앙행정기관과 지방자치단체의 장들에게 통보하였으므로, 공무원노조법 제17조 제2항에 규정된 “공무원에 관한 사항에 대하여 기관의 장을 위하여 행동하는 자”로서 노조법 제81조 제4호의 적용대상이 되는 사용자에 해당한다. 한편, 참가 행정청이 이 사건 추진계획 및 적용기준을 통보한 대상이 원고 조합이나 소속 조합원들이 아니며, 해당 공무원에 대한 징계 등 직접적 조치는 기관장의 징계처분 등에 의해 이루어지는 것이기는 하나, 이 사건 추진계획 및 적용기준은 원고 조합에 가입할 수 있는 공무원의 범위 등에 관하여 상당히 구체적인 기준을 설정하고 그 이행실적을 참가 행정청에게 제출하도록 하며, 이행이 미흡한 기관에 대하여는 행정적·재정적 불이익 조치를 취하도록 되어 있어 그 준수를 사실상 강제하고 있으므로 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장으로서도 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 기준에 따르게 될 것이다. 따라서 이 사건 추진계획 및 적용기준은 그에 따른 기관장의 징계 등 조치가 이루어지기 전이라도 원고 조합 및 노동조합의 조직 또는 운영에 관한 사실상 기준으로 작용하게 된다. 그렇다면, 이 사건 추진계획 및 적용기준의 시행은 공무원 관계 법령의 주무부 장관으로서의 행위에 불과한 것이 아니라 사용자로서의 행위에 해당한다.

[2] 노조법 제81조 제4호에 규정된 노동조합의 조직 또는 운영에 대한 지배나 개입으로 인한 부당노동행위가 성립하려면 사용자에게 근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 개입할 의사가 있어야 한다.

【원 고】 ○○○

【피 고】 중앙노동위원회위원장

【참가행정청】 행정안전부장관

【변론종결】 2009. 6. 5.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고가 부담한다.

【청구취지】

중앙노동위원회가 2008. 12. 16. 2008부노○○○호 부당노동행위구제 재심신청 사건에 관하여 한 재심판정을 취소한다.

1. 당사자의 지위 및 재심판정의 경위

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 참가 행정청의 본안전 항변

참가 행정청은 다음과 같은 이유로 원고 조합에 대한 사용자 지위가 부정되어 부당노동행위 구제신청의 피신청인 적격이 없으므로, 이를 간과한 이 사건 재심판정은 부적법하고, 이와 같이 부적법한 재심판정에 대한 이 사건 소 역시 부적법하다.

1) 부당노동행위에 있어서 사용자라 함은 원칙적으로 근로계약상의 사용자인데, 국가공무원법과 지방공무원법상 공무원의 임명권자는 중앙행정기관인 부.처.청의 장과 지방자치단체의 장이고, 행정안전부에는 원고 조합 소속 공무원이 없으므로 참가 행정청은 노동조합의 조직 또는 운영에 대한 지배.개입의 부당노동행위에 관하여 사용자 지위가 부정된다.

2) 참가 행정청이 이 사건 추진계획 및 적용기준을 통보한 대상은 각급 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장이지 원고 조합이 아니며, 이 사건 추진계획 및 적용기준의 통보만으로 해당 공무원에 대한 징계 등 직접적 효력이 발생하는 것이 아니고 이에 따른 기관장의 징계처분 등에 의해 그 효력이 발생하는 것이므로 참가 행정청이 이 사건 추진계획 및 적용기준을 시행한 행위는 사용자로서의 행위가 아닌 공무원 관계 법령의 주무부 장관으로서의 행위로서 부당노동행위의 판단 대상이 아니다.

나. 판 단

사용자의 행위가 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노조법’이라 한다) 제81조 각호의 부당노동행위에 해당하는 경우 그로 인하여 권리를 침해당한 근로자 또는 노동조합은 이에 대하여 노동위원회에 구제를 신청할 수 있다고 할 것이고, 그와 같은 구제신청에서 사업주가 아닌 사용자를 피신청인으로 하였다고 하더라도 그로 인하여 그 구제명령에 대한 판정이 위법하게 되는 것은 아니며, 다만 그와 같은 부당노동행위에 대하여 구제명령이 발하여진 경우 그 효력이 미치는 자는 사업주에 한정된다고 할 것이다(대법원 1997. 2. 14. 선고 96누5926 판결, 2006.2.24. 선고 2005두5673 판결 등 참조).

참가 행정청은 비록 원고 조합 소속 공무원들의 임명권이 있는 기관의 장에 해당하지 않는다고 하더라도 공무원노조법상 노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수.복지 그 밖의 근무조건에 관한 사항에 관하여 행정부를 대표하는 정부교섭대표로서 단체교섭권 및 단체협약 체결권이 인정되고, 다른 정부교섭대표들과 공동으로 교섭하거나 교섭권과 단체협약권을 서로 위임할 수 있는 관계에 있으며(공무원노조법 제8조 제1항, 제2항), 정부조직법상 공무원의 인사.윤리.복무.연금, 상훈, 지방자치제도, 지방자치단체의 사무지원.재정.세제, 낙후지역 등 지원, 지방자치단체간 분쟁조정 등에 관한 사무 등을 관장하고 있어(정부조직법 제29조 제1항) 원고 조합 소속 공무원의 근무조건 전반에 대하여 직.간접적으로 영향을 미칠 수 있는 지위에 있을 뿐만 아니라, 실제로도 원고 조합의 조직 또는 운영에 관한 내용인 이 사건 추진계획 및 적용기준을 중앙행정기관과 지방자치단체의 장들에게 통보하였으므로, 공무원노조법 제17조 제2항에 규정된 “공무원에 관한 사항에 대하여 기관의 장을 위하여 행동하는 자”로서 노조법 제81조 제4호의 적용대상이 되는 사용자에 해당한다고 할 것이다.

한편, 참가 행정청이 이 사건 추진계획 및 적용기준을 통보한 대상이 원고 조합이나 소속 조합원들이 아니며, 해당 공무원에 대한 징계 등 직접적 조치는 기관장의 징계처분 등에 의해 이루어지는 것이기는 하나, 이 사건 추진계획 및 적용기준은 원고 조합에 가입할 수 있는 공무원의 범위 등에 관하여 상당히 구체적인 기준을 설정하고 그 이행실적을 참가 행정청에게 제출하도록 하며, 이행이 미흡한 기관에 대하여는 행정적.재정적 불이익 조치를 취하도록 되어 있어 그 준수를 사실상 강제하고 있으므로 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장으로서도 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 기준에 따르게 될 것이다. 따라서 이 사건 추진계획 및 적용기준은 그에 따른 기관장의 징계 등 조치가 이루어지기 전이라도 원고 조합 및 노동조합의 조직 또는 운영에 관한 사실상 기준으로 작용하게 된다. 그렇다면, 이 사건 추진계획 및 적용기준의 시행은 공무원 관계 법령의 주무부 장관으로서의 행위에 불과한 것이 아니라 사용자로서의 행위에 해당한다고 할 것이다.

따라서 참가 행정청의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 재심판정의 적법 여부에 관한 판단

가. 원고 조합의 주장

이 사건 추진계획 및 적용기준의 시행은 다음과 같은 점에서 부당노동행위에 해당하므로, 이와 달리 판단한 이 사건 재심판정은 위법하다.

1) 공무원노조법 제7조에서 휴직명령 및 보수지급금지의 대상으로 규정한 전임자는 오로지 노동조합의 업무에만 종사하는 자를 한정하여 지칭하는 것이고, 고유업무를 수행하면서도 기관장의 양해를 받아 근무시간 중 노조 업무를 수행하는 소위 ‘반전임자’는 이에 해당하지 아니함에도 이 사건 추진계획에서는 반전임자까지 불법전임자로 규정하였다.

2) 노동조합 가입 범위를 결정하는 주체는 노동조합이고, 노동조합 가입이 금지된 ‘사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자’에 해당하는지 여부에 대한 판단 권한은 근본적으로 노동조합에 있다. 따라서 노동조합에 ‘사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자’의 가입 여부가 문제가 되더라도 사용자는 자신과 관련이 되는 단체협약 적용 범위나 단체협상에 응할지 여부에 관하여 결정하는 경우에 있어서 이에 관하여 판단할 수 있고, 그와 같은 판단은 엄격하고 제한적으로 이루어져야 하며, 그 외에는 사용자에게 노동조합의 가입 범위에 대하여 유권해석을 할 수 있는 권한이 인정되지 않는다. 따라서 사용자인 참가 행정청이 관련 법령에 대한 유권해석을 통해 노동조합 가입 범위를 설정하는 것 자체 및 이러한 해석에 반하는 노동조합 가입을 이유로 징계 등 불이익을 주는 것은 노동조합의 자주성.자율성에 대한 과도한 침해이자 조직.운영에 대한 부당한 지배.간섭이다.

3) 이 사건 추진계획 및 적용기준 중 “일부 고유업무와 지휘.감독 총괄 업무를 수행하는 경우”를 노동조합 가입 금지에 해당한다고 보는 것은 모법인 공무원노조법의 취지에 반하는 해석이고, 이러한 위법.부당한 해석을 기초로 이에 위반하는 근로자를 징계하겠다는 것은 노동조합의 자주성.자율성에 대한 과도한 침해이자 조직.운영에 대한 부당한 지배.간섭이다.

4) 후원회원은 조합원과 명백히 구별되고, 후원금을 정기적으로 낼 것인지 여부는 후원회원의 자유의사에 따르는 것임에도 불구하고 후원금을 정기적으로 납부하는 사정과 추상적인 기준으로서 의미가 명확하지 않은 ‘의사결정 참여’를 이유로 후원회원 활동을 모두 불법으로 모는 것은 지나치게 사용자 편의적인 사고로서 결국 노동조합의 조직.운영에 대한 부당한 지배.간섭이다.

5) 후원회원의 후원회비 원천공제에 대한 개별적, 명시적 동의가 있고, 노동조합과 기관장의 의사도 이에 합치되는 경우에는 원천공제를 불법이라고 볼 수 없음에도 불구하고 원천공제를 모두 불법으로 몰아 금지시키는 것은 결국 노동조합의 조직.운영에 대한 부당한 지배.간섭이다.

6) 공무원 노동조합에 가입되어 있는 조합원 중 극소수가 노동조합 가입 제외 대상자라는 이유만으로 당해 공무원노동조합을 불법시해서는 안된다고 할 것이고, 노동조합 가입 제외 대상 범위의 해석에 관하여는 많은 논란이 있으므로 노동조합 가입 대상여부를 다투는 공무원이 있는 노동조합을 노동조합으로 보지 않고 교섭을 거부하도록 기준을 정한 것은 노동조합의 조직.운영에 대한 부당한 지배.간섭이다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판 단

1) 노조법 제81조 제4호에 규정된 노동조합의 조직 또는 운영에 대한 지배나 개입으로 인한 부당노동행위가 성립하려면 사용자에게 근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 개입할 의사가 있어야 한다(대법원 1998. 3. 24. 선고 96누16070 판결 참조).

2) 첫 번째 주장에 대하여 본다.

갑 제1호증의 기재에 의하면 참가 행정청이 500여명으로 추정되는 인원이 전임자 수준에 가까운 노동조합 활동을 하고 있음을 지적한 사실을 인정할 수 있으나, 임용권자의 동의를 얻어 노동조합의 업무에만 종사하는 공무원에 대하여는 본인의 의사에도 불구하고 휴직을 명하여야 하고, 그 전임기간 중 보수를 지급하여서는 아니되는바(공무원노조법 제7조 제1항, 제2항, 제3항, 국가공무원법 제71조 제1항 제6호, 지방공무원법 제63조 제1항 제4호), 참가 행정청의 위와 같은 지적은 중앙행정기관과 지방자치단체의 장들에게 앞서 본 관련 법률상 불이익을 회피하기 위하여 공무원들이 사실상 전임자에 가까운 수준으로 노동조합의 업무에 전념하면서도 휴직하지 아니하고 명목상 고유업무에 종사하는 탈법행위를 방지할 것을 지시하는 것으로서 관련 법률의 준수를 강조하는 것이므로 이를 들어 참가 행정청이 원고 조합의 조직 또는 운영에 지배하거나 개입할 의사에 기한 것이라고 보기 어렵다.

3) 두 번째와 세 번째 주장에 대하여 본다.

갑 제1, 2호증의 각 기재에 의하면 참가 행정청은 인사.예산.감사분야 등 노동조합 가입이 금지된 공무원들의 노조 가입을 문제점으로 지적하고 불법 노조가입자에 대한 징계 등 조치를 추진하도록 하였으며, 원고 조합의 가입범위에 관한 적용기준을 통보한 사실을 인정할 수 있다.

공무원은 공무원노조법에 의한 노동조합 조직 및 가입과 노동조합과 관련된 정당한 활동을 하는 경우에 한하여 집단행위가 허용되므로(공무원노조법 제3조 제1항, 국가공무원법 제66조 제1항, 지방공무원법 제58조 제1항) 일반 근로자와 차이가 있고, 공무원노조법에 의하여 허용된 범위를 벗어난 노동운동 등 집단행위를 하는 것은 징계 대상이 될 뿐만 아니라 형사처벌 대상이기도 하므로(국가공무원법 제84조, 지방공무원법 제82조), 공무원노조법에 의한 노동조합 가입범위를 벗어난 자의 가입에 대하여 가입자체를 이유로 징계 등의 조치를 취하는 것은 관련 법률의 취지에 따른 것으로서 위법.부당하다고 할 수 없다.

또한, 중앙행정기관과 지방자치단체의 장들은 위와 같이 불법적인 노동조합 가입에 대한 징계권자이므로 노동조합의 가입범위에 대한 판단을 하는 것은 당연한 것이고, 그에 관한 판단을 전적으로 원고 조합의 자율에 맡길 수는 없다.

참가 행정청이 송부한 이 사건 적용기준에는 노동조합 가입이 금지된 공무원에 관하여 “일부 고유업무와 지휘.감독 총괄업무를 수행하는 경우”를 들고 있고 “고유업무에만 종사하는 6급은 노조가입 가능”이라고 기재하고 있으나, 한편 일반적 기준으로 “노조 가입범위는 공무원노조법 제6조 및 시행령 제3조를 기준으로 직제 및 개인별 사무분장 등에 따라 소속 기관장이 판단”하도록 하고 있고, 노동조합 가입 대상 여부에 관한 질의회신 사례에서 판단기준으로 “공무원노조법 제6조 제2항 제1호 및 동법 시행령 제3조 제1호 나목에 의거 “훈령 또는 사무분장 등에 따라 부서장을 보조하여 부서 내 다른 공무원의 업무수행을 지휘.감독하거나 총괄하는 업무에 주로 종사하는 공무원”은 노동조합 가입이 제한되는 것”을 들고 있는바, 위와 같은 이 사건 적용기준의 각 내용을 종합적으로 해석하여 보면, 이 사건 적용기준은 일부라도 지휘.감독 총괄업무를 수행하는 경우에는 그 업무가 차지하는 비중과 관계없이 노동조합 가입을 금지하라는 취지가 아니라, 공무원노조법 및 시행령에 따라 그 업무에 주로 종사하는지 여부를 따져 노동조합의 가입대상인지를 판단하라는 취지에 불과하다고 보이므로, 이를 들어 참가 행정청이 원고 조합의 조직 또는 운영에 지배하거나 개입할 의사로 이 사건 추진계획 및 적용기준을 시행한 것이라고 보기 어렵다.

4) 네 번째와 다섯 번째 주장에 대한 판단

갑 제2호증의 기재에 의하면 이 사건 적용기준에서는 “노조가입이 금지되는 공무원이 후원회에 가입하여 다른 조합원과 같이 일정액의 금품(후원금 등)을 정기적으로 납부하고 의결권을 행사하는 등 노조활동을 하는 것은 위법(사실상 조합원에 해당)”하다며 “후원금 명목으로 일정금액을 급여에서 원천공제하는 행위”와 “후원금 납부자 명단을 노조 홈페이지 등에 공개하여 후원금을 납부토록 심리적.간접적으로 압박하는 행위”를 금지하되 “개별적.자발적으로 후원금을 전달하는 경우는 가능”하다는 내용으로 후원회에 관한 내용을 정하고 있는 사실을 인정할 수 있는바, 앞서 본 바와 같이 공무원노조법에 의하여 허용되지 않은 공무원의 노동조합의 가입은 금지되어 있고, 형식적으로는 조합원이 아닌 후원회원의 외형을 취하였다고 하더라도 후원금 납부와 의결권 행사를 통하여 실질적으로 조합원과 별반 다르지 않을 정도의 활동을 하는 탈법행위를 금지하는 것은 관련 법률의 취지에 따른 것으로서, 이를 들어 참가 행정청이 원고 조합의 조직 또는 운영에 지배하거나 개입할 의사에 기한 것이라고 보기는 어렵다.

또한, 후원금 명목으로 일정금액을 급여에서 원천공제하는 행위는 위와 같은 탈법행위의 일환으로 이루어질 수 있을 뿐만 아니라 노동조합이 조합원 아닌 다른 공무원들에게 심리적으로 압박을 가하여 후원금을 납부하도록 하는 경우와 같이 사실상 비자발적인 후원금 납부가 이루어지는 경우에는 원천공제의 허용이 위와 같은 후원금 제도의 부작용을 심화.확대시키는 결과를 가져올 수도 있는 점에서 문제점이 있을 수 있으므로, 참가 행정청이 이를 금지하였다고 하여 그와 같은 금지가 원고 조합의 조직 또는 운영에 지배하거나 개입할 의사에 기한 것이라고 단정하기는 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없다.

5) 여섯 번째 주장에 대한 판단

갑 제1호증의 기재에 의하면 이 사건 추진계획에는 노조가입 제외대상자가 있는 노조와는 면담.교섭을 불허하도록 하고 있는 사실을 인정할 수 있는바, 앞서 본 바와 같이 공무원노조법에 의하여 노동조합 가입이 허용되지 않은 공무원의 노동조합의 가입은 징계 및 형사처벌 대상일 정도로 엄격히 금지된 점, 노조법 제2조 제4호 단서 라목의 규정에 의하면 노동조합 가입대상자가 아닌 자의 가입을 허용하는 경우에는 노동조합으로 보지 않도록 규정되어 있어 그와 같은 노동조합은 단체 교섭의 대상이 아닌 점 등에 비추어 보면, 참가 행정청이 원고 조합의 조직 또는 운영에 지배하거나 개입할 의사로 이 사건 추진계획을 시행한 것이라고 보기 어렵다.

6) 소 결

결국, 이와 결론을 같이한 이 사건 재심판정에 원고 조합의 주장과 같은 위법이 있다고 할 수 없다.

4. 결 론

그렇다면, 원고 조합의 이 사건 청구는 이유 없어 기각한다.