직장가입자와 지역가입자로 나뉘던 국민건강보험 재정을 통합 ...

가. 법령에 대한 헌법소원의 청구기간을 도과하여 부적법하다고 본 사례

나. 직장가입자와 지역가입자의 재정통합을 명하고, 가입자간 보험료 산정기준을 이원화하는 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정된 것) 제33조 제2항(이하 ‘재정통합조항’이라 한다), 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정된 것) 제62조 제4항· 제5항, 제63조 제1항, 제64조 제1항, 제65조 제3항(이하 ‘보험료 산정조항’이라 하고, 재정통합조항과 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 기본권 침해가능성 유무(적극)

다. 이 사건 법률조항의 직접성 유무(적극)

라. 직장가입자와 지역가입자의 재정통합을 명하는 재정통합조항이 직장가입자들의 평등권 및 재산권을 침해하는지 여부(소극)

마. 가입자간 보험료 산정기준을 이원화하는 보험료 산정조항이 직장가입자들의 평등권 및 재산권을 침해하는지 여부(소극)

가. 이 사건 법률조항이 시행된 2003. 7. 1. 및 2007. 1. 1. 당시 이미 직장가입자였거나, 위 조항들이 시행된 후 최초로 직장가입자가 된 시점으로부터 1년이 지나 이 사건 심판청구를 한 청구인 5인의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

나. 직장가입자의 보험료 산정기준이 되는 보수는 직장가입자 소득의 대부분을 차지하는 것으로 추정되고 거의 전부 파악되는 데 반하여, 지역가입자의 소득은 일부분밖에 파악되지 않아 파악된 소득 외에 재산·생활수준·경제활동참가율 등을 참작하여 소득을 추정하고 이를 기준으로 보험료를 산정하고 있으므로, 동일한 소득 수준의 지역가입자에 비하여 직장가입자가 더 많은 보험료를 부담하게 될 가능성이 없다고 볼 수 없어 이 사건 법률조항으로 인한 평등권 등의 침해가능성을 인정할 수 있다.

다. 재정통합조항은 법 규정 자체에서 직접 재정통합을 명하고 있어 집행행위의 매개행위 없이 직접 기본권침해가 이루어지기 때문에 직접성 요건이 충족된다. 보험료 산정조항에 의하여 직장가입자와 지역가입자는 서로 다른 참작요소와 계산방식에 의하여 보험료액이 산출되게 되므로, 비록 위 조항들만에 의하여 바로 구체적인 보험료액이 결정되는 것은 아니라 하더라도, 청구인들이 평등권침해의 근거로 주장하는 보험료액 산정의 차등은 위 조항들에 의하여 이미 성립하게 된다고 볼 수 있고, 나아가 보험료 산정조항은 재정통합조항과 그 내용상 서로 내적인 연관관계에 있어서, 보험료 산정조항의 내용을 고려하지 않고서는 재정통합의 위헌 여부를 부담평등의 관점에서 판단할 수 없으므로, 기본권침해의 직접성 요건을 충족시키는가의 여부에 관계없이 보험료 산정조항을 함께 본안판단에 포함시키기로 한다.

라. 국민건강보험법 제정 이후 지역가입자의 다수가 지속적으로 직장가입자로 편입됨에 따라, 소득활동이 없는 노년층, 영세 자영업자, 일용직 노동자 등이 지역가입자의 대부분을 차지하게 되었는데, 이러한 상황에서 직장가입자와 지역가입자의 재정을 분리할 경우, 청·장년층과 노년층의 세대별 분리와 함께 소득활동이 있는 자와 없는 자의 경제적 분리가 발생하게 되어 경제적 계층이 형성될 수 있다. 이러한 경제적 계층의 형성을 방지하기 위하여 입법자는 1999. 2. 8. 법 제정 당시 도입되었으나 시행이 연기되었던 재정통합조항을 2003. 7. 1. 시행하여 직장가입자와 지역가입자의 재정을 통합하여 운영하도록 한 것이다.

따라서 재정통합조항은 재정통합을 통하여 경제적 계층의 형성을 방지하고 소득재분배와 국민연대의 기능을 높이고자 하는 것으로서 입법형성권의 범위를 벗어났다고 보기 어려우므로 청구인들의 평등권과 재산권을 침해하지 않는다.

마. 소득파악률과 소득형태에서 현저한 차이가 있는 직장가입자와 지역가입자의 보험료부담의 형평을 보장하기 위하여 입법자는 직장가입자의 경우에는 보수월액을, 지역가입자의 경우에는 보험료부과점수를 기준으로 보험료를 산정하도록 규정하여, 직장근로자의 경우에는 보수만을 기준으로 하고, 소득 파악이 어려운 지역가입자의 경우에는 소득뿐만 아니라 재산, 생활수준, 경제활동참가율 등 다양한 변수를 참작한 추정소득을 기준으로 하도록 하였다.

그리고 신용카드 사용의 확대 등으로 지역가입자의 소득파악율이 지속적으로 높아지고 있고, 지역가입자에 대한 보험료 산정방식을 합리적으로 개선하기 위한 연구가 계속되어 그 내용이 실제로 국민건강보험법 시행령 등에 반영되고 있으므로, 가입자 간의 보험료 부담의 평등을 위한 현실적 여건은 점차 개선되고 있다.

또한 건강보험정책심의위원회는 동수의 직장가입자 대표와 지역가입자 대표를 그 주요한 구성원으로 하는 피보험자의 대의기관으로, 직장가입자와 지역가입자 사이에 보험료 부담의 집단적 형평이 이루어지도록 노력하고 있다.

그렇다면 직장가입자와 지역가입자 사이의 소득파악율 격차가 점차 좁혀지고 있다는 점, 지역가입자의 보험료 산정방식을 합리적으로 개선하기 위한 노력이 계속되고 있다는 점, 건강보험정책심의위원회를 통하여 가입자간 보험료 부담의 집단적 형평이 확보될 수 있다는 점을 종합하여 볼 때, 보험료 산정조항은 직장가입자와 지역가입자의 본질적 차이를 고려하여 각자의 경제적 능력에 상응하게 보험료를 산정하도록 한 것이어서 청구인들의 평등권과 재산권을 침해한다고 보기 어렵다.

- 재판관 김종대, 재판관 이정미의 반대의견

재정통합 자체로는 어느 가입자 집단이 상대적으로 더 많은 보험료를 부담하게 될 것인지 알 수 없다. 이처럼 차별은 존재하나 피해가 어느 집단에 귀속될지 여부가 확정되지 않는 경우, 평등권 및 관련 기본권 침해의 가능성을 인정하기 어렵다. 따라서 재정통합조항은 기본권 침해의 가능성이 없다.

보험료 산정조항은 보험료액의 산정기준 내지 산정방법에 관한 규정에 불과하고, 청구인들이 주장하는 기본권의 침해는 위 법률조항들을 근거로 하여 이루어진 별도의 집행행위인 보험료부과처분에 의하여 비로소 현실적으로 나타나는 것이므로, 기본권 침해의 직접성을 결여한 것이다.

【청구인】 경○호 외 6인

1. 청구인 경○호, 신○형, 정○면, 송○철, 좌○정의 심판청구를 각 각하한다.

2. 청구인 조○현, 이○혜의 심판청구를 각 기각한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인들은 국민건강보험법상의 직장가입자들로서, 직장가입자와 지역가입자의 재정을 통합하여 운영하도록 하는 국민건강보험법 제33조 제2항, 직장가입자와 지역가입자의 월별 보험료 부과대상소득을 실질적으로 달리 차별하는 국민건강보험법 제62조 제4항, 제5항, 직장가입자와 지역가입자의 보험료 산정기준이 되는 소득을 달리 규정한 국민건강보험법 제63조, 제64조, 제65조 제3항이 직장가입자들의 평등권과 재산권을 침해한다며, 2009. 6. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인들은 국민건강보험법(이하 ‘법’이라 한다) 제33조 제2항, 제62조 제4항 및 제5항, 제63조, 제64조, 제65조 제3항을 심판청구 대상으로 삼고 있으나, 청구인들이 직접적으로 다투고자 하는 바는 ‘직장가입자와 지역가입자의 재정통합’과 보험료 부담의 차등성을 초래하는 ‘직장가입자와 지역가입자의 보험료 산정기준 이원화’에 관련된 것이다. 그렇다면 위 조항들 중 법 제63조 제2항, 제3항, 제4항과 제64조 제2항, 제3항은 청구인들이 다투고자 하는 것과 직접 관련이 없거나 보험료 산정에 관한 부수적인 사항을 규율하는 데 그치는 조항들로, 이 사건 심판대상에서 제외함이 상당하다.

따라서 이 사건 심판대상은 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정된 것) 제33조 제2항, 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정된 것) 제62조 제4항 및 제5항, 제63조 제1항, 제64조 제1항, 제65조 제3항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

심판대상 조항 및 관련 조항의 내용은 아래와 같다.

[심판대상 조항]

국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정된 것)

제33조(회계) ② 공단은 직장가입자와 지역가입자의 재정을 통합하여 운영한다.

국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정된 것)

제62조(보험료) ④ 직장가입자의 월별 보험료액은 제63조의 규정에 의하여 산정한 보수월액에 제65조 제1항 또는 제2항의 규정에 의한 보험료율을 곱하여 얻은 금액으로 한다.

⑤ 지역가입자의 월별 보험료액은 세대단위로 산정하되, 지역가입자가 속한 세대의 월별 보험료액은 제64조의 규정에 의하여 산정한 보험료부과점수에 제65조 제3항의 규정에 따른 보험료부과점수당 금액을 곱한 금액으로 한다.

제63조(보수월액) ① 제62조 제4항의 규정에 따른 보수월액은 직장가입자가 지급받는 보수를 기준으로 하여 산정하되, 대통령령이 정하는 기준에 따라 상ㆍ하한을 정할 수 있다.

제64조(보험료부과점수) ① 제62조 제5항의 규정에 따른 보험료부과점수는 지역가입자의 소득ㆍ재산ㆍ생활수준ㆍ경제활동참가율 등을 참작하여 정하되, 대통령령이 정하는 기준에 따라 상ㆍ하한을 정할 수 있다.

제65조(보험료율 등) ③ 지역가입자의 보험료부과점수당 금액은 심의위원회의 의결을 거쳐 대통령령으로 정한다.

[관련 조항]

[별지] 기재와 같음

2. 청구인들의 주장 요지

법 제33조 제2항은 직장가입자와 지역가입자에게 소득을 기준으로 하는 단일한 보험료 산정기준을 적용함을 전제로 도입된 규정임에도 불구하고, 법 제62조 제4항 이하의 규정들은 직장가입자와 지역가입자의 보험료 산정기준을 이원화하고 있다. 그 뿐만 아니라, 지역가입자에 대한 보험료 산정의 기준인 ‘보험료부과점수’는 소득ㆍ재산ㆍ생활수준ㆍ경제활동참가율 등을 바탕으로 자의적으로 소득을 추정하는 것에 불과하고, 직장가입자의 보험료율과 지역가입자의 보험료부과점수당 금액을 결정하는 건강보험정책심의위원회는 직장가입자와 지역가입자 간의 보험료 부담의 평등을 보장하기에 부족하여, 재정통합 하에서 지역가입자의 보험료 부담이 직장가입자에게 전가되고 있다.

따라서 이 사건 법률조항들은 직장가입자의 평등권과 재산권을 침해한다.

3. 적법요건에 대한 판단

가. 청구인 경○호, 신○형, 정○면, 송○철, 좌○정의 심판청구에 대한 판단

(1) 법령에 대한 헌법소원의 청구기간

법령에 대한 헌법소원은, 법령의 시행과 동시에 기본권침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내, 그 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내, 그 사유가 발생한 날부터 1년 내에 청구하여야 하며, 여기서 청구기간의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된 최초의 날을 뜻한다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655, 판례집 18-2, 242, 248 참조).

(2) 청구기간 준수 여부

가) 법 제33조 제2항

국민건강보험공단의 2011. 4. 25.자 사실조회회신에 의하면, 청구인 경○호, 신○형, 정○면, 좌○정은 법 제33조 제2항이 시행된 2003. 7. 1.에 이미 직장가입자 자격을 유지하고 있었으므로 위 청구인들은 법 제33조 제2항의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받았다고 할 것이어서, 그로부터 1년이 지나 청구된 법 제33조 제2항에 대한 심판청구는 청구기간을 도과한 것으로 부적법하다.

청구인 송○철은 법 제33조 제2항이 시행된 2003. 7. 1. 이후 최초로 직장가입자로 된 2006. 3. 18.로부터 1년이 지나 이 사건 심판청구에 이르렀으므로 법 제33조 제2항에 대한 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

나) 법 제62조 제4항 및 제5항, 제63조 제1항, 제64조 제1항, 제65조 제3항

국민건강보험공단의 2011. 4. 25.자 사실조회회신에 의하면, 청구인 경○호, 신○형, 정○면, 송○철, 좌○정은 위 법률조항들이 시행된 2007. 1. 1.에 이미 직장가입자의 자격을 유지하고 있었으므로 위 청구인들은 위 법률조항들의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받았다고 할 것이어서, 그로부터 1년이 지나 청구된 위 법률조항들에 대한 심판청구는 청구기간을 도과한 것으로 부적법하다.

나. 청구인 조○현, 이○혜의 심판청구에 대한 판단

(1) 기본권침해의 가능성

이 사건 법률조항들로 인하여 동일한 소득 수준의 지역가입자에 비하여 직장가입자가 언제나 더 많은 보험료를 부담한다고 단정할 수는 없기 때문에, 직장가입자의 기본권 침해가능성에 의문이 제기될 수 있다.

그러나, 직장가입자의 보험료 산정기준이 되는 보수는 직장가입자 소득의 대부분을 차지하는 것으로 추정되고 거의 전부 파악되는 데 반하여, 지역가입자의 소득은 일부분밖에 파악되지 않아 파악된 소득 외에 재산ㆍ생활수준ㆍ경제활동참가율 등을 참작하여 소득을 추정하고 이를 기준으로 보험료를 산정하고 있으므로, 동일한 소득 수준의 지역가입자에 비하여 직장가입자가 더 많은 보험료를 부담하게 될 가능성이 없다고 볼 수 없다.

따라서 이 사건 법률조항들로 인한 평등권 등의 침해가능성을 인정할 수 있다.

(2) 직접성

법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 청구인의 기본권이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고, 그 법령 또는 법령조항에 의하여 직접 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 법적 지위의 박탈이 발생하는 경우를 말하므로, 당해 법령에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성 요건이 결여된다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823).

이 사건 법률조항들 중 법 제33조 제2항은 법 규정 자체에서 직접 재정통합을 명하고 있어 집행행위의 매개행위 없이 직접 기본권침해가 이루어지기 때문에 직접성 요건이 충족된다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 936 참조). 그런데, 보험료 산정방법을 규정한 법 제62조 제4항 및 제5항, 제63조 제1항, 제64조 제1항, 제65조 제3항은 위 규정들을 근거로 이루어지는 별도의 집행행위인 보험료부과처분에 의하여 비로소 현실적으로 나타나게 된다.

그러나 법 제62조 제4항 및 제5항, 제63조 제1항, 제64조 제1항, 제65조 제3항(보험료 산정조항)에 의하여 직장가입자와 지역가입자는 서로 다른 참작요소와 계산방식에 의하여 보험료액이 산출되게 되므로, 비록 위 조항들만에 의하여 바로 구체적인 보험료액이 결정되는 것은 아니라 하더라도, 청구인들이 평등권침해의 근거로 주장하는 보험료액 산정의 차등은 위 조항들에 의하여 이미 성립하게 된다고 볼 수 있고, 나아가 보험료 산정조항은 법 제33조 제2항(재정통합조항)과 그 내용상 서로 내적인 연관관계에 있어서, 보험료 산정조항의 내용을 고려하지 않고서는 재정통합의 위헌 여부를 부담평등의 관점에서 판단할 수 없으므로, 기본권침해의 직접성 요건을 충족시키는가의 여부에 관계없이 보험료 산정조항을 함께 본안판단에 포함시키기로 한다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 936-937 참조).

(3) 기타 적법요건

국민건강보험공단의 2011. 4. 25.자 사실조회회신에 의하면, 청구인 조○현, 이○혜는 모두 2009. 5. 1. 최초로 직장가입자 자격을 취득하였으므로 청구기간을 준수하였고, 달리 적법요건의 흠결이 없다.

다. 소결

따라서 청구인 경○호, 신○형, 정○면, 송○철, 좌○정의 심판청구는 부적법하고, 청구인 조○현, 이○혜의 심판청구는 적법하므로 본안에 나아가 판단하기로 한다.

4. 본안에 대한 판단

가. 제한되는 기본권과 심사방법

이 사건 법률조항들은 직장가입자의 보험료는 보수를 기준으로 산정하고 지역가입자의 보험료는 소득ㆍ재산ㆍ생활수준ㆍ경제활동참가율 등을 참작한 추정소득인 보험료부과점수를 기준으로 산정하면서 양 재정을 통합하여 운영하도록 규정한다. 그런데 보험료 산정기준을 달리함으로 인하여 보험료를 상대적으로 더 많이 부담하게 되는 집단이 제한받는 재산권의 문제는 평등권의 문제와 밀접하게 결합되어 있고, 청구인들도 이 사건 법률조항들이 평등권을 침해하는 결과 재산권이 침해된다고 주장하므로, 이 사건 법률조항들이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부에 대한 판단은 평등권 침해 여부를 중심으로 재산권 침해 여부를 함께 심사하는 방법에 의하기로 한다.

나. 보험료 부담의 평등원칙과 심사기준

헌법의 평등원칙은 사회보험인 건강보험의 보험료부과에 있어서는 경제적 능력에 따른 부담이 이루어질 것을 요구한다(헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801, 판례집 15-2 하, 106, 134 참조).

다만 건강보험제도는 전 국민에게 기본적인 의료서비스를 제공하기 위한 사회보장제도의 일종으로, 입법자는 건강보험제도에 관하여 광범위한 입법형성권을 가진다고 할 것이므로(헌재 2003. 10. 30, 2000헌마801, 판례집 15-2 하, 106, 130-134 참조), 보험료 부담의 평등원칙 위반 여부는 완화된 심사기준에 따라 판단하기로 한다.

다. 이 사건 법률조항들이 직장가입자의 평등권 및 재산권을 침해하는지 여부

(1) 재정통합조항(법 제33조 제2항)

1977년 의료보험법에 근거하여 500인 이상 사업장 근로자를 대상으로 처음으로 의료보험이 시행된 이래, 의료보험제도는 공무원 및 사립학교 교원, 농어촌 지역주민, 도시지역 자영자에게 순차로 확대 실시되었는데, ‘공무원 및 사립학교 교직원 의료보험관리공단’(이하 ‘공ㆍ교 의료보험공단’이라 한다)과 지역의료보험조합이 조직상 통합되기 전인 1998. 7. 당시 의료보험 운영체계는 5인 이상 사업장의 근로자를 대상으로 하는 직장의료보험조합, 공무원, 군인, 사립학교 교직원을 피보험자로 하는 공ㆍ교 의료보험공단, 227개의 지역의료보험조합으로 구성되는 조합별 의료보험제도였다.

종래 조합별 의료보험제도 하에서는 경제적 능력에 격차가 있는 국민이 조합별로 계층적으로 조직되어 사회보장제도로서의 의료보장의 기본기능인 위험의 분산, 소득의 재분배, 국민연대기능이 제한되었고, 특히 조합 간 부담의 형평성 결여, 급여의 차등 등의 구조적 문제점이 발생할 수밖에 없었다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 940-941 참조). 이를 해결하기 위하여, 1998년 시행된 국민의료보험법은 공ㆍ교 의료보험공단과 지역조합을 국민의료보험관리공단으로 통합하였고, 1999. 2. 8. 제정되어 2000. 7. 1. 시행된 국민건강보험법은 국민의료보험관리공단과 직장조합을 국민건강보험공단으로 통합하여 의료보험조직을 완전 통합하였다.

그런데 단일보험자 체제인 국민건강보험제도 하에서도, 가입자인 직장가입자와 지역가입자의 재정을 분리하여 운영할 경우에는 조합별 의료보험제도 하에서와 같은 문제점이 발생할 수 있다. 국민건강보험법 제정 이후 지역가입자의 다수가 지속적으로 직장가입자로 편입되었고, 특히 2003. 7. 1. 상시 5인 미만의 근로자를 사용하는 소규모 사업장의 근로자까지도 직장가입자로 편입됨에 따라 소득활동이 없는 노년층, 영세 자영업자, 일용직 노동자 등이 지역가입자의 대부분을 차지하게 되었는데, 이러한 상황에서 직장가입자와 지역가입자의 재정을 분리할 경우, 청ㆍ장년층과 노년층의 세대별 분리와 함께 소득활동이 있는 자와 없는 자의 경제적 분리가 발생하게 되어 경제적 계층이 형성될 수 있다. 이러한 경제적 계층의 형성을 방지하기 위하여, 입법자는 1999. 2. 8. 법 제정 당시 도입되었으나 시행이 연기되었던 법 제33조 제2항을 2003. 7. 1. 시행하여 직장가입자와 지역가입자의 재정을 통합하여 운영하도록 한 것이다.

이러한 입법 경과와 취지에 비추어 살피건대, 법 제33조 제2항은 재정통합을 통하여 경제적 계층의 형성을 방지하고 소득재분배와 국민연대의 기능을 높이고자 하는 것으로서 입법형성권의 범위를 벗어났다고 보기 어려우므로, 청구인들의 평등권과 재산권을 침해하지 않는다.

(2) 보험료 산정조항(법 제62조 제4항 및 제5항, 제63조 제1항, 제64조 제1항, 제65조 제3항)

(가) 직장가입자와 지역가입자의 평등한 보험료 부담을 위해서는 보험료를 산정함에 있어 양자에게 동일한 기준을 적용하는 것이 바람직하겠으나, 그렇게 할 수 없는 이유는 직장가입자와 지역가입자 사이에는 소득파악률, 소득신고의 방법, 소득결정방법, 보험료부과대상소득의 발생시점 등에서 근본적인 차이가 있기 때문이다. 특히 직장가입자의 소득은 거의 전부 파악되는 데 반하여, 지역가입자의 소득은 일부분밖에 파악되지 않는다는 점에서 현저한 차이가 있다.

이처럼 소득파악률과 소득형태에서 현저한 차이가 있는 직장가입자와 지역가입자의 보험료부담의 형평을 보장하기 위하여 입법자는 직장가입자의 경우에는 보수월액을, 지역가입자의 경우에는 보험료부과점수를 기준으로 보험료를 산정하도록 규정하여, 직장근로자의 경우에는 보수만을 기준으로 하고, 소득 파악이 어려운 지역가입자의 경우에는 소득뿐만 아니라 재산, 생활수준, 경제활동참가율 등 다양한 변수를 참작한 추정소득을 기준으로 하도록 하였다(헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801, 판례집 15-2 하, 106, 134 참조).

(나) 재정통합 하에서 보험가입자간의 소득파악율의 차이는 보험료 부담의 평등의 관점에서 헌법적으로 간과할 수 없는 본질적인 차이이다. 지역가입자에 대한 소득추정이 합리적이고 신뢰할 만한 기준에 근거하고 있지 않다면, 추정소득에 대한 보험료부과 역시 보험가입자 사이의 부담의 평등을 제대로 실현할 수 없다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 957-958 참조). 따라서 가입자 간의 보험료 부담의 평등을 실현하기 위해서는 무엇보다도 직장가입자와 지역가입자의 소득파악율의 격차가 좁혀지고, 합리적이고 신뢰할 만한 지역가입자의 소득추정 방식이 개발되는 등의 현실적 여건이 확보되어야 한다.

오늘날 신용카드 사용의 확대, 현금영수증 제도의 도입, 소득축소ㆍ탈루방지업무를 위한 국세청 소득 자료 등과의 연계제도(법 제82조의2, 제83조)의 시행 및 소득탈루방지전담반의 운영, 사용자 및 세대주 지도점검제도(법 제82조, 제84조)의 시행 등으로 지역가입자의 소득파악율이 지속적으로 높아지고 있고, 지역가입자에 대한 보험료 산정방식을 합리적으로 개선하기 위한 연구가 계속되어 그 내용이 실제로 국민건강보험법 시행령 등에 반영되고 있으므로, 가입자 간의 보험료 부담의 평등을 위한 현실적 여건은 점차 개선되고 있다.

(다) 위와 같은 개선에도 불구하고 직장가입자와 지역가입자의 소득파악율에 어느 정도의 격차가 있음을 부인할 수는 없지만, 직장가입자와 지역가입자 사이의 보험료 부담의 집단적 형평을 보장할 수 있는 제도적 장치가 존재한다면, 사회연대의 원리에 비추어 볼 때 보험료 부담의 평등원칙에 위배된다고 보기 어렵다. 예를 들어, 피보험자의 대의기관에서 직장가입자와 지역가입자 사이의 보험급여비 구성비율 등과 같은 객관적인 기준에 따라 직장가입자와 지역가입자 사이의 적정분담비율을 정함으로써 보험료를 분담토록 한다면, 부담의 형평성이 보장될 수 있다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 960-961 참조).

그런데 건강보험정책심의위원회(법 제4조)는 동수의 직장가입자 대표와 지역가입자 대표를 그 주요한 구성원으로 하는 피보험자의 대의기관으로, 직장가입자의 보험료율과 지역가입자의 보험료부과점수당금액을 의결함에 있어서 직장가입자와 지역가입자 사이에 보험료 부담의 집단적 형평이 이루어지도록 노력하고 있다.

(라) 이와 같이, 직장가입자와 지역가입자의 소득파악율의 격차가 점차 좁혀지고 있다는 점, 지역가입자의 보험료 산정방식을 합리적으로 개선하기 위한 노력이 계속되고 있다는 점, 건강보험정책심의위원회를 통하여 가입자간 보험료 부담의 집단적 형평이 확보될 수 있다는 점 등을 종합하여 볼 때, 법 제62조 제4항 및 제5항, 제63조 제1항, 제64조 제1항, 제65조 제3항은 직장가입자와 지역가입자의 본질적 차이를 고려하여 각자의 경제적 능력에 상응하게 보험료를 산정하도록 하는 것으로서, 청구인들의 평등권과 재산권을 침해한다고 보기 어렵다 할 것이다.

5. 결론

따라서, 청구인 경○호, 신○형, 정○면, 송○철, 좌○정의 심판청구는 각 각하하고, 청구인 조○현, 이○혜의 심판청구는 각 기각하기로 하여, 아래 6.과 같은 재판관 김종대, 재판관 이정미의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

6. 재판관 김종대, 재판관 이정미의 반대의견

우리는 다수의견과는 달리, 이 사건 심판청구가 기본권침해의 가능성 및 직접성을 결여하여 부적법하다고 판단하므로 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.

가. 재정통합조항(법 제33조 제2항)

재정통합 자체로는 어느 가입자 집단이 상대적으로 더 많은 보험료를 부담하게 될 것인지 알 수 없다. 직장가입자의 보험료는 보수만을 기준으로 산정되고(법 제62조 제4항), 지역가입자의 보험료는 소득ㆍ재산ㆍ생활수준ㆍ경제활동참가율 등을 참작하여 산정되지만(법 제63조 제1항), 지역가입자의 구체적인 보험료 산정기준은 대통령령으로 정하도록 위임되어 있기 때문이다(법 제64조 제3항). 이처럼 차별은 존재하나 피해가 어느 집단에 귀속될지 여부가 확정되지 않는 경우, 평등권 및 관련 기본권 침해의 가능성을 인정하기 어렵다. 청구인들도 재정통합 자체에 대해서는 이를 직접 다투지 아니하고 보험료 산정조항이 청구인들의 평등권 등을 침해한다는 주장의 전제로 삼을 뿐이다.

따라서 이 사건 심판청구 중 법 제33조 제2항에 대한 부분은 기본권침해의 가능성이 없다고 할 것이다.

나. 보험료 산정조항(법 제62조 제4항 및 제5항, 제63조 제1항, 제64조 제1항, 제65조 제3항)

위 법률조항들은 보험료액의 산정기준 내지 산정방법에 관한 규정에 불과하고, 청구인들이 주장하는 기본권의 침해는 위 법률조항들에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라 위 법률조항들을 근거로 하여 이루어진 별도의 집행행위인 보험료부과처분에 의하여 비로소 현실적으로 나타나는 것이므로, 위 법률조항들 자체에 의하여 직접 기본권이 침해되는 것으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구 중 법 제62조 제4항 및 제5항, 제63조 제1항, 제64조 제1항, 제65조 제3항에 대한 부분은 기본권침해의 직접성 요건을 결여한 것으로서 부적법하다.

다. 소결

그러므로 이 사건 법률조항들 중 법 제33조 제2항에 대한 심판청구는 기본권침해 가능성을 결여하여, 법 제62조 제4항 및 제5항, 제63조 제1항, 제64조 제1항, 제65조 제3항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성을 결여하여 부적법하므로 이 사건 심판청구를 모두 각하하여야 한다.

재판관 이강국(재판장), 김종대, 민형기, 이동흡, 목영준, 송두환, 박한철, 이정미