산업재해를 당한 근로자의 장해등급 결정기준에 관한 개정법의...

청구인은 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호) 부칙 제6조 조항 중 장해등급 결정과 관련된 제57조 제2항 부분(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)에 의하여 과거보다 불리하게 변경된 개정규정에 따라 장해등급 판정이 이루어지게 되자, 청구인의 경우와 같이 개정법 시행 이후에 치유가 되었더라도 근로복지공단의 과실 등이 없었더라면 개정 전의 규정을 적용받을 수 있었던 특수한 사정이 존재하는 경우에는 예외적으로 개정 전의 규정이 적용되도록 하는 경과규정을 두지 아니한 입법부작위로 인하여 이 사건 부칙조항이 청구인의 기본권을 직접 침해한다고 주장하였지만, 원칙적으로 근로복지공단에 의한 장해등급의 판정 및 장해급여액수의 결정이라는 구체적 집행행위가 존재하는 이상 그 기본권침해의 직접성은 인정될 수 없고, 나아가 그 집행행위를 대상으로 하는 실효적인 구제절차가 없거나 그 권리구제의 기대가능성이 없다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 위와 같은 예외적 사정의 존부에 관한 집행기관이나 법원의 판단은 이 사건 부칙조항의 적용 및 해석보다 반드시 선행되어야 한다는 점에서 볼 때, 이 사건 부칙조항이 그 집행행위 등의 존부나 내용과 무관하게 청구인의 기본권을 직접 침해한다고도 보기 어려워 직접성의 예외에 해당한다고도 볼 수 없다는 이유로, 청구인의 심판청구는 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 판단한 것이다.

【청 구 인】 최○현

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 ‘○○가스’ 사업장의 체적기사로 근무하던 중 2007. 2. 3.경 LPG(액화천연가스)를 공급하는 과정에서 가스통을 들다가 허리를 다치는 업무상 재해를 입고, 2007. 3. 8.과 2007. 11. 27. 등 2회에 걸쳐 요추 제4-5번 구간에 대한 수핵제거술 및 추궁절제술을 받았다.

(2) 청구인은 2007. 10. 4.경 추가로 근로복지공단에 척추고정술을 신청하였으나 불승인되었다가, 그 후 2008. 7. 1. 근로복지공단으로부터 척추고정술 승인을 받아 2008. 8. 13. 수술을 받고 2008. 10. 25.까지 통원 및 입원치료를 받았다.

(3) 한편 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)이 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정되어 2008. 7. 1.부터 시행되었고, 그에 따라 같은 법 시행령과 시행규칙이 전부 개정되면서 장해급여의 지급기준이 되는 장해등급 판정에 관한 세부기준이 변경되었다.

(4) 이에 청구인은, 산재보험법 부칙 제6조(장해급여에 관한 적용례)가 근로복지공단의 잘못으로 척추고정술 승인이 지연된 경우와 같은 예외적인 경우에도 일률적으로 개정된 산재보험법 규정을 적용하여 장해급여를 결정하는 것으로 규정함으로써, 청구인의 재산권, 평등권 및 행복추구권을 침해하였다는 이유로, 2009. 1. 23. 위 부칙 제6조의 위헌 확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(5) 청구인은 이 사건 심판청구가 제기된 이후인 2009. 5. 1. 요양이 종결되었고, 2009. 5. 8. 이를 기초로 근로복지공단에 장해급여를 청구하였는데, ‘척추에 경도의 기능장해 및 경도의 척추 신경근장해가 남은 사람’으로 분류되어 장해등급 11급의 판정을 받아, 2009. 5. 20. 장해보상금 17,620,110원을 수령하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 청구취지에서 위 부칙 제6조 전부의 위헌 확인을 구하고 있으나, 실제로는 그 중 장해등급 결정과 관련이 있는 부분만 다투고 있으므로, 위 부칙 제6조의 “제57조부터 제60조” 중 제57조 제2항 부분(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라고 한다)만을 심판대상으로 한정하기로 한다.

나아가 청구인은 청구취지에서, 이 사건 부칙조항 자체의 위헌 확인을 구하고 있다. 그러나 위 부칙조항은 “제57조 제2항의 개정규정은 이 법 시행 이후 치유되어 장해급여 청구사유가 발생한 자부터 적용한다”라고 규정되어 있는바, 이는 개정법 시행 이전에 장해급여 청구사유가 발생한 자에 대하여는 개정규정을 적용하지 않는다는 것이므로, 청구인과 같이 개정법 시행 이후인 2009. 5. 1. 요양이 종결되어 장해급여 청구사유가 발생한 자에 대하여는 이 사건 부칙조항이 적용될 여지가 없고, 따라서 위 부칙조항으로 청구인의 기본권이 침해될 가능성이 없다.

다만 청구인은 청구이유에서, 이 사건 부칙조항이 ‘개정법 시행 이후에 치유가 되었더라도 만일 근로복지공단의 수술승인이 부당하게 지체되지 아니하였더라면 개정법 시행 이전에 이미 수술을 받고 치유되어 장해등급을 받을 수 있었던 특수한 경우에는 개정 전의 규정을 적용하여 장해급여를 결정하도록 하는 경과규정’(이하 ‘이 사건 경과규정’이라 한다)을 두지 않음으로써 청구인의 기본권을 침해하였다라는 취지로 주장하고 있으므로, 청구인의 주장을 선해하여, 이 사건 부칙조항에 이 사건 경과규정을 두지 않은 이른바 부진정 입법부작위가 청구인의 기본권을 침해한다는 주장으로 보아 판단하기로 한다.

결국 이 사건 헌법소원의 심판대상은, 이 사건 부칙조항에 이 사건 경과규정을 두지 않은 것이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부라고 할 것이다.

심판대상 조항 및 관련 조항은 다음과 같다.

[심판대상 조항]

○ 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호) 부칙

제6조(장해급여에 관한 적용례) 제57조부터 제60조까지의 개정규정은 이 법 시행 이후 치유되어 장해급여 청구사유가 발생한 자부터 적용한다.

[관련 조항]

○ 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정된 것)

제57조 (장해급여) ① 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급한다.

② 장해급여는 장해등급에 따라 별표 2에 따른 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하되, 그 장해등급의 기준은 대통령령으로 정한다.

③ 제2항에 따른 장해보상연금 또는 장해보상일시금은 수급권자의 선택에 따라 지급한다. 다만, 대통령령으로 정하는 노동력을 완전히 상실한 장해등급의 근로자에게는 장해보상연금을 지급하고, 장해급여 청구사유 발생 당시 대한민국 국민이 아닌 자로서 외국에서 거주하고 있는 근로자에게는 장해보상일시금을 지급한다.

○ 구 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정되기 전의 것)

제40조 (장해급여) ① 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급한다.

② 장해급여는 장해등급에 따라 별표 1에 따른 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하되, 그 장해등급의 기준은 대통령령으로 정한다.

③ 제2항에 따른 장해보상연금 또는 장해보상일시금은 수급권자의 선택에 따라 지급한다. 다만, 대통령령으로 정하는 노동력을 완전히 상실한 장해등급의 근로자에게는 장해보상연금을 지급한다.

④ 제3항에도 불구하고 장해급여를 연금의 형태로 지급하는 것이 곤란한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 장해보상일시금을 지급한다.

○ 산업재해보상보험법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 개정된 것)

제53조(장해등급의 기준 등) ① 법 제57조 제2항에 따른 장해등급의 기준은 별표 6에 따른다. 이 경우 신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준은 노동부령으로 정한다.

부칙 <제20875호, 2008. 6. 25.>

제1조(시행일) 이 영은 2008년 7월 1일부터 시행한다.

제7조(장해급여의 등급 기준 등에 관한 적용례) 제53조 및 별표 6의 개정규정은 이 영 시행 후 치유되어 장해급여 청구사유가 발생한 사람부터 적용한다.

○ 구 산업재해보상보험법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 개정되기 전의 것)

제31조 (장해급여의 등급기준 등) ① 법 제42조 제2항의 규정에 의한 장해급여를 행할 신체장해등급기준은 별표 2의 규정에 의한다. 이 경우 신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준 등은 노동부령으로 정한다.

○ 산업재해보상보험법 시행규칙(2008. 7. 1. 노동부령 제304호로 개정된 것)

제48조(신체부위별 장해등급 판정 기준) 영 제53조 제1항 후단에 따른 신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준은 별표 5와 같다.

부칙 제6조(장해등급 판정 기준에 관한 적용례) 제46조부터 제48조까지 및 별표 3부터 별표 5까지의 개정규정은 이 규칙 시행 후 치유되어 장해급여 청구사유가 발생한 사람부터 적용한다.

○ 구 산업재해보상보험법 시행규칙(2008. 7. 1. 노동부령 제304호로 개정되기 전의 것)

제42조 (신체부위별 장해등급결정) 신체부위별 장해에 대한 장해등급결정은 별표 4의 기준에 의한다.

2. 청구인의 주장 및 이해관계인의 의견

가. 청구인의 주장 요지

(1) 산재보험법, 같은 법 시행령 및 시행규칙이 각 개정되면서, 장해등급 결정에 관한 세부기준이 변경되었는데, 이 사건 부칙조항에 의하여, 근로복지공단의 부당한 수술승인 거부처분으로 인하여 수술이 지연되어 개정법 시행 이전에 수술승인을 받았지만 개정법 시행 이후 치유가 된 청구인은 개정법의 적용을 받게 되어 변경된 장해등급 결정 기준에 따라 장해급여를 신청할 수밖에 없게 되었다.

(2) 그런데 청구인은 개정법에 의하면 장해등급 11등급을 받게 되는 반면, 개정 이전의 법에 의하면 장해등급 8등급을 받을 수 있었으므로, 결국 장해급여액에 있어 약 1,300만 원 정도의 손해를 입게 되었다. 그러므로 청구인과 같이 근로복지공단의 잘못으로 인해 수술승인 결정이 늦어지는 바람에 개정법이 적용되어 장해등급이 달라지는 경우에는 보다 유리한 개정 이전의 법을 적용하도록 하는 경과규정을 두어야 하는바, 이 사건 부칙조항은 이를 간과함으로써 청구인의 재산권을 침해한다.

(3) 또한 청구인과 같이 개정법 시행 이전에 충분히 척추고정술을 받을 수 있었던 경우에는 개정법 시행 이후에 비로소 척추고정술을 받은 경우와 동일하게 취급하여서는 아니됨에도, 이 사건 부칙조항에 의하여 모두 개정법의 적용을 받게 하는 것은 합리적인 이유가 없어 청구인의 평등권을 침해하는 것이고, 청구인의 행복추구권도 침해하였다.

나. 고용노동부 장관의 의견 요지

(1) 산재보험법 제103조 내지 제111조에 의하면 근로복지공단의 보험급여에 관한 결정에 대하여 불복이 있는 자는 심사청구를 할 수 있고, 심사청구에 대한 결정에 불복이 있는 자는 산업재해보상보험 재심사위원회에 재심사청구를 할 수 있으며, 재심사청구에 대한 재결은 행정소송법 제18조를 적용할 때 행정심판에 대한 재결로 보므로, 이러한 구제절차를 거치지 않고 제기한 이 사건 심판청구는 보충성의 원칙에 위배되어 부적법하다.

(2) 법령에 대한 헌법소원심판을 청구하려면 청구인이 별도의 구체적인 집행행위의 매개 없이 당해 법령에 의하여 직접적으로 기본권을 침해당해야 하는바, 이 사건 부칙조항은 산재보험법에 의한 장해등급 결정의 기준시점을 정한 규정으로서, 근로복지공단의 장해등급 결정처분 등 별도의 구체적인 집행행위를 예상하고 있어 위 규정 자체에 의하여 곧바로 청구인의 권리가 침해되었다고 할 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

(3) 근로복지공단은 처음에는 청구인에 대해 척추고정술(척추기기 삽입술)의 필요성이 없다고 판단하여 불승인결정을 하였고 그 이후 약 10개월이 경과한 시점에 비로소 요건이 갖추어져 승인결정을 한 것뿐이므로, 근로복지공단이 위법하게 척추고정술 불승인 결정을 한 바 없고, 또한 이로 인하여 청구인이 개정법의 적용을 받게 됨으로써 기본권이 침해되었을 가능성도 없다.

(4) 산재보험법상의 장해급여는 요양이 종결되어 부상이나 질병이 치유된 이후에 비로소 발생하는 것이므로, 개정법 시행 이전에 요양이 종결되지 않아 장해등급 판정을 받지 못한 청구인과 같은 경우에 개정법이 적용되는 것은 장해급여의 성격상 당연하다.

(5) 산재보험법상의 급여수급권은 산재보험법에 의하여 비로소 권리가 형성되는 생활보장적 성격을 가진 사회보장수급권으로서 국가가 법률에 의하여 창설 및 부여하는 권리이므로, 개정법 시행 전에 요양이 종결되거나 치유가 되지 아니하여 장해등급 판정을 받지 못한 청구인이 사전에 장해급여를 지급받을 것으로 신뢰하였다 하더라도 이는 단순한 기대에 불과하고 헌법상 보장되는 재산권이라고 볼 수 없으므로 청구인의 재산권이 침해된 바 없다.

3. 판 단

가. 직접성 요건과 예외

청구인은, 이 사건 부칙조항에 이 사건 경과규정을 두지 않은 것이 청구인의 기본권을 침해하였다라고 주장하고 있는바, 이처럼 부진정 입법부작위를 다투는 형태의 헌법소원심판 청구의 경우에도 해당 법률 또는 법령 조항 자체를 심판의 대상으로 삼는 것이므로 법령소원에 있어서 요구되는 기본권침해의 직접성 요건을 갖추어야 한다. 따라서 청구인의 기본권이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 조항 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과 또는 법적지위의 박탈이 발생하는 경우이어야 한다(헌재 2009. 9. 24. 2006헌마1298, 판례집 21-2 상, 685, 697-698; 헌재 2008. 12. 26. 2006헌마1192, 판례집 20-2 하, 787, 799-800 등 참조).

다만 예외적으로, 위와 같이 구체적인 집행행위가 예정되어 있는 경우이더라도 그 집행행위를 대상으로 하는 구제절차가 없거나, 구제절차가 있다고 하더라도 권리구제의 기대가능성이 없고 기본권 침해를 당한 청구인에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것밖에 되지 않는 경우이거나(헌재 1997. 8. 21. 96헌마48, 판례집 9-2, 295, 303-304; 헌재 1999. 11. 25. 98헌마55, 판례집 11-2, 593, 605-606 등 참조), 법규범의 내용이 일의적이고 명백한 것이어서 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위가 그 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태인 경우(헌재 2005. 12. 22. 2004헌마142, 판례집 17-2, 767, 771 등 참조) 등에는 당해 법령 등을 직접 헌법소원심판의 대상으로 삼을 수 있다.

나. 구체적 집행행위의 존재

청구인은, 이 사건 부칙조항에 이 사건 경과규정을 두지 않음으로써, 부당하게 개정법의 적용을 받게 되었고, 이에 따라 자신의 장해등급이 8등급에서 11등급으로 하락함으로써 장해급여 액수도 적어지게 되어 재산권 등 기본권이 침해되었다고 주장한다.

그러나 장해급여는 먼저 장해등급이 결정된 이후에 그 등급에 따라 차별적으로 지급되는 것인데, 그 장해등급은 산재보험법 제57조 제2항, 같은 법 시행령 제53조 제1항과 별표6 및 같은 법 시행규칙 제48조와 별표5의 각 규정에 의하여 바로 결정되는 것이 아니라, 근로복지공단이 구체적 사안마다 위 법령에서 정하고 있는 ‘장해등급의 기준’에 따라 판정함으로써 결정되는 것이다.

이처럼 청구인의 장해급여청구권은 근로복지공단에 의한 장해등급의 판정 및 장해급여액수의 결정이라는 구체적 집행행위에 의하여 실현되는 것이므로, 이 사건 부칙조항 자체에 의하여 직접 침해된다고 볼 수 없다.

다. 직접성의 예외에 해당하는지 여부

장해등급 판정이나 보험급여와 관련된 근로복지공단의 결정 등에 불복하는 자는 심사청구 및 재심사 청구를 할 수 있으며(산재보험법 제103조 내지 제106조), 재심사 청구에 대한 재결은 행정심판에 대한 재결로 보게 되므로(산재보험법 제111조 제2항), 재심사 청구에 불복하는 경우 행정소송으로 급여와 관련된 근로복지공단의 결정 등의 취소나 재결 자체의 취소를 구할 수 있다.

이 사건에서, 청구인이 위와 같은 권리구제절차를 경유하는 것이 곤란하다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 이러한 절차를 거치게 하는 것이 청구인에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것이거나 실효성이 없다고 볼 만한 사정도 없으므로, 이 사건의 경우 ‘구제절차가 없거나 구제절차에 의한 권리구제의 기대가능성이 없는 경우’에 해당한다고 볼 수 없다.

다음으로, 청구인은 이 사건 부칙조항에 이 사건 경과규정을 두지 않은 부진정 입법부작위로 인하여 장해급여청구권 등이 침해되었다고 주장하고 있는바, 이 사건 경과규정이 흠결된 이 사건 부칙조항이 직접 청구인의 법적 지위나 권리관계에 영향을 미치기 위해서는 먼저 이 사건 경과규정의 전제인 ‘근로복지공단의 과실 등에 의해 척추고정술 승인이 지연됨으로써 청구인의 귀책사유 없이 치유가 종결된 시점이 개정법 시행 이후로 부당하게 늦추어졌다’라는 예외적 사정이 존재하여야 하는데, 그 예외적 사정의 존부에 관한 판단은 집행기관이나 법원에 의한 사실관계 확정 및 가치판단 등을 통하여 비로소 이루어질 수밖에 없다. 이처럼 집행기관의 집행행위 또는 법원의 판단이 이 사건 부칙조항에 대한 적용보다 반드시 선행되어야 하므로, 이 사건 부칙조항이 그 집행행위 등의 존부나 내용과 무관하게 청구인의 기본권을 직접 침해한다고 보기 어렵다.

라. 소결

결국 직접성의 예외에 해당된다고 볼 수 없는 이 사건 심판청구는 직접성의 요건을 갖추지 못하였다고 할 것이다.

4. 결 론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하여 각하하여야 할 것이므로, 관여 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장), 이공현, 조대현, 김희옥, 김종대, 민형기, 이동흡, 목영준, 송두환