행정안전부장관의 공무원노조 조합원 총투표 관련 복무관리지침...

행정안전부장관이 2009. 9. 10. 각급 중앙행정기관 및 지방자치단체에게 ‘3개 공무원노조 조합원 총투표 관련 공무원복무관리지침’ 등을 통보하여 복무관리를 강화해 줄 것을 요청한 사안에서, 위 지침은 투표와 관련하여 예상되는 복무규정 위반행위 유형을 적시하고 각 유형에 대한 복무지침을 시달하면서 이에 관한 지도 감독의 강화를 요청하는 것과 위법한 노동조합 활동에 대한 엄중 조치를 취할 것을 주된 내용으로 하고 있는바, 행안부가 공무원의 복무에 관한 사무를 관장하는 기관으로서 위법한 투표 관련 활동으로 발생할 수 있는 복무위반 사태를 미연에 방지하고자 하는 목적이었다고 봄이 상당한 점 등에 비추어 보면, 위 지침의 통보 및 민주노총 가입에 대한 우려를 표명한 보도자료의 배포는 각급 중앙행정기관 및 지방자치단체와의 상호협력의 차원에서 조언·권고한 것에 불과하여 원고의 조직 또는 운영에 대하여 지배·개입하려는 부당노동행위에 해당한다고 보기 어렵다고 한 사례.

【원 고】 전국민주공무원노동조합

【피 고】 중앙노동위원회위원장

【피고보조참가인】 행정안전부장관

【변론종결】 2010. 10. 1.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고가 부담한다.

【청구취지】

중앙노동위원회가 2010. 3. 25. 원고와 피고보조참가인(이하 ‘참가인’) 사이의 2009부노232 부당노동행위구제 재심신청사건의 재심판정을 취소한다.

1. 당사자의 지위 및 재심판정의 경위

가. 원고는 2007. 7. 10. 설립되어 전국에 85개의 지부를 두고, 소속 조합원 수가 5만 9천 여명인 전국 단위 공무원 노동조합이다.

나. 원고는 2009. 9. 7. 전국공무원노동조합(이하 ‘구 전공노’), 법원공무원노동조합(이하 ‘법원노조’)과의 통합과 상급단체로 전국민주노동조합총연맹(이하 ‘민주노총’)에 가입하는 안건에 대한 2009. 9. 21. - 22. 양일간 총투표(이하 ‘이 사건 투표’)를 실시하겠다고 공고하였다.

다. 참가인은 2009. 9. 10. 각급 중앙행정기관 및 지방자치단체에게 ‘3개 공무원노조 조합원 총투표 관련 공무원복무관리지침(이하 ‘이 사건 지침’), 2009. 9. 16. ‘3개 공무원노조 조합원 총투표 관련 공무원복무관리에 관한 추가지침(이하 ‘이 사건 추가지침’)’을 통보하여 복무관리를 강화해 줄 것을 요청하였다.

라. 참가인은 2009. 9. 18. 이 사건 지침 및 추가지침을 통보한 경위 및 민주노총 가입에 대한 우려를 표명한 보도자료(이하 ‘제1차 보도자료’)를 배포하였고, 같은 달 23. 이 사건 투표를 통하여 통합 노조의 민주노총 가입에 대한 우려 및 이에 대한 대응의지를 표명한 보도자료(이하 ‘제2차 보도자료’)를 배포하였다.

마. 원고는 이 사건 지침 및 추가지침 통보와 각 보도자료 배포행위는 원고의 의사결정 과정에 대한 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다며, 2009. 9. 18. 서울지방노동위원회에 구제를 신청하였다.

바. 서울지방노동위원회는 2009. 12. 14. 참가인이 전체 공무원의 복무를 관장하는 기관의 장의 지위에서 정당한 권한을 행사한 것이라는 이유로 부당노동행위에 해당하지 아니한다고 구제신청을 기각하였다.

사. 원고는 2009. 12. 29. 중앙노동위원회에 재심(2009부노232)을 신청하였으나 중앙노동위원회는 2010. 3. 25. 서울지방노동위원회와 동일한 이유로 재심신청을 기각하였다(이하 ‘이 사건 재심판정’).

【인정 근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 참가인의 본안전 항변에 대한 판단

가. 원고 적격에 대하여

1) 참가인은 원고가 이 사건 투표를 거쳐 다른 공무원노동조합과 통합되었고, 그 후 노동부장관에게 노동조합 해산신고서를 제출하여 완전히 해산한 상태이고, 대표자인 000이 공무원에서 해임되어 조합원 지위를 상실한 상태이므로, 이 사건 소는 원고 적격이 없는 자에 의하여 제기된 것으로 부적법하다고 주장한다.

2) 인정사실

가) 원고는 2009. 9. 23.경 구 전공노, 법원노조와의 통합에 관하여 의결을 거친 후, 전국통합공무원노동조합을 설립하고, 2009. 11. 28. 대의원대회에서 그 명칭을 전국공무원노동조합(이하 ‘통합 전공노’)으로 개칭하였다.

나) 통합 전공노는 2009. 12. 1. 노동부장관에게 노동조합설립신고서를 제출하였고, 원고는 같은 날 해산일자를 ‘2009. 9. 26.’ 해산사유를 ‘전국공무원노동조합으로 신설합병에 따른 해산’으로 기재한 노동조합해산신고서를 제출하였다.

다) 이후 노동부장관은 위 노동조합설립신고서 및 노동조합해산신고서를 각 반려하였는데, 그 이유는 다음과 같다.

(1) 구 전공노에는 공무원노동조합의 조합원 자격이 없는 해직자 82명이 가입되어 있었는데, 이들이 원고의 조합원에 그대로 포함되어 있는 것으로 판단된다.

(2) 통합 전공노의 산하조직 대표자 중 8명이 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제6조 제2항 제1호 및 같은 법 시행령 제3조 제1호 제나목 규정에 따라 노동조합의 가입이 금지되는 부서 내 다른 공무원의 업무수행을 지휘ㆍ감독하거나 총괄하는 업무에 주로 종사하는 공무원(이하 ‘업무총괄자’)에 해당되는 것으로 확인되었고, 상당수의 업무총괄자가 원고의 조합원에 포함되어 있는 것으로 판단된다.

라) 이후 통합 전공노는 서울행정법원에 위 조합설립신고 반려처분에 대하여 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 위 소송은 항소심 계속중에 있다.

3) 판단

살피건대, 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’)과 민법은 노동조합 또는 법인의 합병 절차에 관하여 별도로 규정하고 있지 않는 점, 합병제도가 회사제도에서 발전하고, 상법에서 합병절차에 관하여 상세한 규정을 두고 있는 점에 비추어 보면, 노동조합의 합병에 있어서도 취지에 반하지 않는 한 상법의 합병에 관한 규정을 준용할 수 있다고 할 것인바, 회사의 합병은 합병 후 합병으로 인하여 설립되는 회사의 본점소재지에 설립등기를 함으로써 그 효력이 발생한다고 할 것이고(상법 제234조), 노동조합도 신고증을 교부받은 경우에는 설립신고서가 접수된 때에 설립된 것으로 보고 있는바(노동조합법 제12조 제4항), 노동조합의 합병에 있어서도 합병으로 인하여 설립되는 노동조합의 신고증을 교부받지 못한 경우에 합병절차가 완료되지 아니한 것이므로 피합병 노동조합의 법인격은 존속한다고 할 것이다. 그리고 원고가 제출한 노동조합해산신고서도 수리되지 않고 반려된 점, 더욱이 통합 전공노의 노동조합설립신고반려처분의 적법 여부가 다투어지고 있고, 위 반려처분의 공정력으로 인하여 통합 전공노의 법인격이 부인되고 있는 현 상황에서 원고의 법인격이 소멸된다고만 해석한다면 원고의 권익 침해에 대하여 달리 법적 구제수단을 찾기 어려운 점 등에 비추어 보면, 원고는 당사자능력을 상실하지 않았다고 할 것이다. 또한, 원고의 대표자인 000이 공무원 노동조합의 조합원 자격을 상실하였다는 사정만으로 원고의 법인격을 부정하기 어렵다. 따라서, 참가인의 위 본안전 항변은 받아들일 수 없다.

나. 참가인의 사용자의 지위에 대하여

1) 참가인은 전체 공무원에 대한 단체교섭에 한하여 사용자의 지위가 인정되고 그 외의 경우에는 행정안전부 소속 공무원에 대하여만 사용자의 지위가 인정될 뿐이므로, 원고의 부당노동행위 구제신청은 피신청인 적격이 없는 자에 대한 신청으로서 노동위원회 규칙 제60조 제1항 제3호의 각하사유에 해당하므로, 이를 간과한 이 사건 재심판정은 부적법한 판정에 해당하고, 이 사건 소 역시 전치의 요건을 충족하지 못한 것이므로 부적법하다고 주장한다.

2) 살피건대, 참가인은 비록 원고 조합 소속 공무원들의 임명권이 있는 기관의 장에 해당하지 않는다고 하더라도 공무원노조법상 노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수.복지 그 밖의 근무조건에 관한 사항에 관하여 행정부를 대표하는 정부교섭대표로서 단체교섭권 및 단체협약 체결권이 인정되고, 다른 정부교섭대표들과 공동으로 교섭하거나 교섭권과 단체협약권을 서로 위임할 수 있는 관계에 있는 점(공무원노조법 제8조 제1항, 제2항), 정부조직법상 공무원의 인사.윤리.복무.연금, 상훈, 지방자치제도, 지방자치단체의 사무지원.재정.세제, 낙후지역 등 지원, 지방자치단체간 분쟁조정 등에 관한 사무 등을 관장하고 있어(정부조직법 제29조 제1항) 원고 조합 소속 공무원의 근무조건 전반에 대하여 직.간접적으로 영향을 미칠 수 있는 지위에 있는 점, 참가인은 위와 같은 지위에서 총투표 관련 불법행위에 대한 엄중 조치계획 등을 이 사건 지침 및 추가지침을 통하여 중앙행정기관과 지방자치단체의 장에게 통보하였던 점, 공무원노조법 제5조 및 같은 법 제8조는 중앙행정기관 단위의 노동조합 설립을 부정하고 노동조합의 최소 설립단위를 행정부로 제한하면서 참가인에게 단체교섭에 있어 행정부를 대표하는 지위를 부여하고 있는 점, 공무원노조법 제17조 제2항에 규정된 “공무원에 관한 사항에 대하여 기관의 장을 위하여 행동하는 자”는 반드시 “기관의 장”의 하부조직으로만 제한적으로 해석되지는 않는 점 등을 종합해 볼 때, 공무원노조법 제17조 제2항에 규정된 “공무원에 관한 사항에 대하여 기관의 장을 위하여 행동하는 자”로서 노조법 제81조 제4호의 적용대상이 되는 사용자에 해당한다고 할 것이다.

따라서 참가인의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 재심판정의 적법 여부

가. 원고의 주장

피고의 이 사건 각 행위는 이 사건 투표와 관련하여 법령 준수를 촉구하고 위법행위에 대하여 제재조치를 취하겠다는 법 집행 의지를 표명한 것을 넘어서 이 사건 투표를 방해하여 통합공무원노동조합이 민주노총에 가입하는 것을 차단하고자 하는 행위로서 원고 내부 업무에 대한 부당한 지배·개입으로서 부당노동행위에 해당함에도 불구하고 이와 다른 전제에 선 이 사건 재심판정은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 지침은 ① 3개 공무원노조 총투표 추진 현황, ② 투표관련 불법활동 예상유형, ③ 불법활동 유형별 복무관리 지침, ④ 협조요청사항의 4개 항목으로 구성되어 있고, 위 ①항의 내용 중 원고, 구 전공노, 법원노조의 성격에 대하여 “합법 전환 후에도 불법 집단행위 전개(최근 7. 19. 시국대회 참여 등과 관련 16명 고발, 105명 중 징계 등 조치 중), 지도부 42명 중 조합원 자격이 없는 23명의 해직자가 점유하며 주요정책 결정”, 민주노총의 성격에 관하여 “근로자의 권익 향상보다 정치·사회참여를 주도하는 경향이 있음, ′09년 들어 인천지하철공사.KT.쌍용차 등 17개 노조 35,000명 탈퇴”라고 기재하였고, ③항의 내용은 다음과 같다.

2) 이 사건 추가 지침은 ① 불법 투표활동 지도·감독 강화, ② 불법 투표활동 채증, ③ 기타 평상시 근무시간 중 다음과 같은 노조활동 철저 단속, 엄중 조치로 구성되어 있고, 주요 내용은 다음과 같다.

1. 불법 투표활동 지도·감독 강화

1-1 투표관련 불법행위 단속을 위한 기관별 순회 복무감찰반 편성 운영

1-2 근무시간 중 투표를 하거나, 이를 독려하는 자 집중 단속

1-3 판례, 과거 관행, 단체협약, 기관장의 승인이 있다는 이유 등을 주장하며 근무시간 중 투표행위가 적법하다고 선동하는 자 파악

2. 불법 투표활동 채증

2-1 불법행위 증거 채증 및 상응한 엄정 조치(사진촬영, 해당자 인적사항 기록, 관련사실 확인·기록)

2-2 채증된 자료를 행정안전부 복무담당관실로 통보

3. 기타 평상시 근무시간 중 다음과 같은 노조활동 철저 단속, 엄중 조치

(국가공무원법, 지방공무원법, 공무원복무규정 위반)

3-1 총회, 대의원대회, 운영위원회 등 노조규약에 의한 각종 회의 및 행사 참석

3-2 단체교섭(관계법령에 의한 교섭위원으로 선임되어 단체교섭 및 협약체결에 참석하는 때 제외) 및 노사발전협의회 참석

3-3 상급단체 회의 및 행사 참석

3-4 노동조합이 주관하는 각종 행사 참석

3-5 노동조합 회계감사, 조합원 고충처리 활동

3-6 근무시간 중 조합원 교육

3-7 기타 공무원 복무규정을 위배하는 기관과 조합 간 합의한 활동

※ 일부 노조가 단체협약으로 보장받았다고 예시한 서울, 부산, 광주, 경기, 전남, 경남, 중앙선관위 등 43개 지부는 지침 이행에 특히 차질 없도록 유의할 것

3) 제1차 보도자료의 주요 내용은 다음과 같다.

<공무원 노조 총투표 관련 불법행위 엄중조치>

- 정부, 공무원노조의 민주노총 가입에 대한 우려 표명-

□ 정부는 원고, 전공노, 법원노조 등 3개 노조가

○ 9. 21.~22 양일 간 노조 통합 및 민노총을 상급단체로 가입하는 문제를 결정하기 위한 조합원 총투표를 실시하는 것과 관련하여

○ 공무원노조의 민주노총 가입에 대한 우려를 표명하고, 공무원노조의 불법적인 투표행위를 예방하고 대국민 행정서비스 제공에 소홀함이 없도록 하기 위해 9. 16 「공무원복무관리지침」을 마련, 긴급 시행하였다.

□ 행정안전부(장관 이달곤)는 이 지침에서

○ 근무시간 중 투표독려나 투표행위, 대리 투표 및 투표함 순회 투표 등 불법 투표행위를 엄정단속하고

○ 무단이석, 조퇴, 연가 사용 등 근태관리를 철저히 하여 대국민 행정서비스 제공 등 일상 업무 수행에 차질이 없도록 하였다.

○ 아울러 공무원노조의 불법행위를 묵인하거나 필요한 조치 이행에 소극적인 기관에 대해서도 엄정 대처할 방침이다.

□ 한편, 행정안전부 관계자는

○ 공무원노조가 민노총에 가입하여 그 투쟁지침에 따라 연대활동을 할 경우 실정법 위반에 따른 대량 징계사태도 우려된다“고 밝히면서

○ 세계경제포럼(WEF)이 최근 “우리나라 국가경쟁력 약화 주요요인이 ‘강정노조 활동’이라고 발표했을 뿐만 아니라

○ “올 들어 17개 민간 ·공기업노조가 ‘정치투쟁에 경도된 노선’을 걸어 온 민노총을 연달아 탈퇴하고 있는 상황이므로”

○ 이번 공무원노조의 민노총 가입추진은 시대의 흐름과 반대되어 국민들과 함께 우려하지 않을 수 없다“고 말했다.

4) 제2차 보도자료의 주요 내용은 다음과 같다.

<정부, 통합노조의 민노총 가입에 심각한 우려와 단호한 대응의지 표명>

□ 정부는 원고, 전공노, 법원노조 등 3개의 공무원노조가 통합하여 정치세력화 실현을 목적으로 투쟁적 노선을 유지하고 있는 민주노총을 상급단체로 가입하는 투표결과가 나온데 대해 국민과 함께 심각한 우려를 표명하였다.

□ 정치적 중립성이 보장되지 않은 민주노총 소속 통합공무원노조가 정부의 대화 상대자로 적절한지에 대해 심각하게 검토할 것이라고 밝혔다.

□ 이번 투표과정의 위법·불공정 투표사례와 불법행위 등에 대해서는 철저히 조사하여 엄중 조치할 방침이다.

□ 정부는 향후 공무원 노조가 민주노총과 연대하여 실정법을 위반하는 불법 활동을 할 경우 법에 따라 단호히 대처하기로 했다.

【인정 근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판 단

살피건대, 이 사건 지침은 이 사건 투표와 관련하여 예상되는 복무규정 위반행위 유형을 적시하고, 각 유형에 대한 복무지침을 시달하면서 이에 관한 지도 감독의 강화를 요청하는 것을 주된 내용으로 하고, 이 사건 추가지침은 이 사건 지침의 내용을 요약하고, 위법한 노동조합 활동에 대한 엄중 조치를 취할 것을 주된 내용으로 하고 있는바, 이 사건 지침 및 추가지침은 참가인이 공무원의 복무에 관한 사무를 관장하는 기관으로서 위법한 투표 관련 활동으로 발생할 수 있는 복무위반 사태를 미연에 방지하고자 하는 목적이었다고 봄이 상당한 점, 이 사건 지침에서 원고 등 공무원 노조, 민주노총의 성격에 관하여 부정적으로 언급한 것은 위 지침을 접한 조합원들에게 심리적 부담감으로 작용할 수 있다는 점에서 바람직하다고는 볼 수 없으나, 이 사건 지침, 추가지침은 조합원들이 아닌 지방자치단체장 및 중앙행정기관의 담당자에게 통보한 것이고, 위와 같은 언급 부분은 복무관리 지침에 대한 취지 및 배경을 설명하기 위한 것으로 그 내용도 대부분 언론 보도 등을 통한 객관적 사실에 근거한 것인 점 등에 비추어 보면, 이 사건 지침 및 추가지침의 통보는 참가인이 공무원의 복무에 관한 사무를 관장하는 기관으로서 각급 중앙행정기관 및 지방자치단체와의 상호협력의 차원에서 조언.권고한 것에 불과하다.

또한, 정부 각 부처의 보도자료 배포는 정부 정책에 대한 이해와 국민의 지지를 구하는 통상적인 활동인 점, 제1차 보도자료는 공무원노조의 민주노총 가입에 대한 우려를 표명하면서 이 사건 투표와 관련하여 불법행위를 예방하고, 대국민 행정서비스제공의 소홀함이 없도록 하겠다는 것이고, 제2차 보도자료는 공무원 노조가 정치세력화를 하고 있는 민주노총 가입에 대한 우려를 표명하고, 위법한 투표활동 등 불법활동에 대하여 단호히 대처하겠다는 것을 주된 내용으로 하고 있는 점, 민주노총 가입에 대한 우려 부분은 보도자료의 일부분에 불과하고, 정치활동이 금지되는 공무원 및 공무원 노조가 정치세력화를 추구하고 있는 민주노총에 가입하는 것에 대하여 우려를 표명하였다고 하더라도 이를 두고 원고가 가입하려는 상급단체를 폄하하였거나 상급단체에 대한 조합원들의 불신을 조장하였다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 보도자료의 배포는 언론 기관을 통하여 위법한 투표활동에 대한 대응방침을 천명하여 행정서비스 제공에 지장이 없도록 하겠다는 취지로서 단순한 견해의 표명이라고 볼 것이다.

결국, 이 사건 지침, 추가지침의 시달 및 각 보도자료의 배포가 원고의 조직 또는 운영에 대하여 지배.개입하려는 부당노동행위에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 이와 결론을 같이 하는 이 사건 재심판정은 적법하다.

4. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하기로 한다.