소득월액보험료 정산에 관한 국민건강보험공단 정관 제45조 ...

【원고, 항소인】 A

【피고, 피항소인】 국민건강보험공단

【제1심판결】 서울행정법원 2014. 4. 4. 선고 2013구합61180 판결

【변론종결】 2014. 7. 15.

1. 제1심 판결 중 아래에서 취소하는 독촉고지처분 부분에 해당하는 원고 패소부분을 취소한다.

피고가 2013. 8. 21. 원고에 대하여 한 2012년 11월부터 2013년 7월까지의 소득월액건강보험료 합계 5,466,140원의 독촉고지처분 중 2013년 7월분 보험료의 독촉 부분과 이에 관한 100분의 3에 의한 가산금의 부과 부분 및 2013년 1월분부터 2013년 6월분까지의 각 보험료에 관한 100분의 1에 의한 각 가산금의 부과 부분을 각 취소한다.

2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.

3. 당심에서 추가된 원고의 예비적 청구 부분의 소를 각하한다.

4. 소송총비용은 그 중 3/50은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】

1. 청구취지

주위적으로, 피고가 2013. 8. 21. 원고에 대하여 한 2012년 11월부터 2013년 7월까지의 소득월액건강보험료 합계 5,466,140원의 독촉고지처분을 취소한다, 예비적으로, 피고가 한 별지1 ‘보험료 부과처분 목록’ 기재 각 소득월액보험료 및 장기요양보험료 부과처분을 취소한다(원고는 제1심에서 위 독촉고지처분의 취소 외에 원고의 보험료 취소신청에 대한 피고의 2013. 8. 21.자 거부처분의 취소를 선택적으로 구하다가 당심에서 위 선택적 청구 부분에 갈음하여 위 예비적 청구 부분을 추가하였다).

2. 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 선택적으로, 피고가 2013. 8. 21. 원고에 대하여 한 2012년 11월부터 2013년 7월까지의 소득월액건강보험료 합계 5,466,140원의 독촉고지처분을 취소한다, 또는 피고가 2013. 8. 21. 원고에 대하여 한 보험료 취소신청에 대한 거부처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 2쪽 16줄의 “산정하여” 다음에 “별지1 ‘보험료 부과처분 목록’ 기재와 같이”를, 3쪽 6줄의 “신청하였다” 다음에 “(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)”를 각 추가하는 이외에는 제1심 판결문의 이유 해당부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

2. 관계 법령

별지2 ‘관계 법령’ 기재와 같다.

3. 이 사건 소의 적법 여부에 관한 판단

가. 주위적 청구 부분

건강보험법 제80조, 제81조에 의하면 피고는 납부의무자가 납부기한까지 보험료 등을 내지 않으면 다음 달에는 체납된 보험료 등의 100분의 3을, 그 다음 6개월 동안은 매달 그 100분의 1씩을 연체금으로 보험료 등에 가산하여 납부를 독촉하게 되고, 그럼에도 그 납부기한까지 보험료 등을 납부하지 않는 경우에 피고가 체납처분을 할 수 있는데, 이러한 규정내용에 앞서 살펴본 처분의 경위를 더하여 살펴보면, 이 사건 독촉고지 중 ‘㉠ 2013년 7월분 보험료의 독촉 부분과 이에 관한 100분의 3에 의한 가산금의 부과 부분, ㉡ 2013년 1월분부터 2013년 6월분까지의 각 보험료에 관한 100분의 1에 의한 각 가산금의 부과 부분’(이하 ‘이 사건 신규처분부분’이라 한다)을 제외한 나머지 부분은 기존의 독촉내용을 반복하는 것에 불과하여 원고의 법률상 지위에 직접적으로 영향을 미치는 것이 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없어(대법원 1999. 7. 13. 선고 97누119 판결 참조) 부적법하다.

나. 예비적 청구 부분

청구취지를 변경하여 구 소가 취하되고 새로운 소가 제기된 것으로 변경되었을 때에 새로운 소에 대한 제소기간의 준수 등은 원칙적으로 소의 변경이 있은 때를 기준으로 하여야 하는데(대법원 2004. 11. 25. 선고 2004두7023 판결 참조), 앞서 살펴본 바와 같이 원고는 2013. 7. 22. 무렵 이 사건 보험료의 부과 처분을 최종적으로 고지 받아 그 처분의 존재를 알고 있었음에도 그 때로부터 90일이 경과한 이후임이 역수상 명백한 2014. 7. 10. 비로소 위 처분의 취소를 구하는 청구취지를 추가하였으므로 이 부분 소는 행정소송법 제20조 제1항에 정한 제소기간을 도과하여 부적법하다(주1).

4. 이 사건 신규처분부분의 적법 여부에 관한 판단

가. 원고 주장 요지 및 그 법률적 의미

1) 원고 주장의 요지

건강보험법 제70조, 제71조의 문언에 따르면 보수월액보험료뿐 아니라 소득월액보험료 역시 과거의 소득이 아니라 부과 당시의 소득을 기준으로 산정하여야 하는데, 원고는 2011년과 달리 2012년에는 보수외소득이 2,703만 원에 불과하여 건강보험법 제71조 제1항, 시행령 제41조 제2항이 정한 소득월액보험료의 부과기준에 미달하게 되었으므로 원고로부터 보험료의 취소를 신청 받은 피고로서는 이 사건 보험료의 부과처분을 모두 취소하고 그에 관한 독촉절차를 진행하여서는 아니 됨에도 원고의 취소신청을 거부한 채 이 사건 독촉고지에 나아갔는바, 이러한 이 사건 독촉고지는 위법하다.

2) 원고 주장의 법률적 의미

앞서 살펴본 처분의 경위 및 원고 주장의 요지에 의하면, 이 사건 신청은 ‘2011년 보수외소득을 기초로 잠정적으로 산정한 2012년 보수외소득을 기준으로 한 이 사건 보험료의 적법한 부과처분 이후에 위 보험료 산정의 종국적 기준이 되는 실제 2012년 보수외소득이 보험료 부과를 위한 최소금액 기준에 미달함이 밝혀졌음을 증명하면서 위 보험료 부과처분의 효력을 소멸시키는 내용의 처분을 함으로써 원고가 해당금액을 반환받을 수 있도록(이하 이를 간단히 줄여서 ‘보험료 정산’이라 한다) 해 달라’는 취지로 해석되므로, 이로써 원고는 강학상 ‘사정변경을 이유로 한 행정행위의 철회’에 해당하는 ‘이 사건 보험료 부과처분의 직권취소’라는 공권력 행사를 신청한 것으로 해석된다.

나. 판 단

1) 보험료 산정에 관한 규정 및 그 해석 필요성

가) 소득월액보험료의 산정

건강보험법 제71조, 시행령 제41조는 소득월액의 산정에 포함되는 소득 관련자료의 반영 시기 등 소득월액의 산정에 필요한 세부 사항을 피고의 정관으로 정하도록 위임하고 있고, 이에 따라 피고의 정관 제45조는 제1항에서 귀속년도가 전년도인 소득 관련 자료에 따라 매년 11월에 직장가입자의 소득월액을 산정하고, 이를 소득월액보험료에 반영하는 것으로, 제3항에서 피고는 제1항에도 불구하고 소득월액의 산정기준이 되는 소득에 변동이 있으면 그 변동시기를 기준으로 해당 가입자의 보험료를 수시로 조정할 수 있는 것으로 규정하고 있다.

나) 보수월액보험료의 산정

건강보험법 제70조, 시행령 제34조 제1항, 제35조 제1항, 제36조 제1항, 제39조 제1항은, 직장가입자의 경우 매년 전년도에 받은 보수의 총액을 기준으로 보수월액을 결정하여 이를 기준으로 하여 보수월액보험료를 부과하되, 다음 해에 사용자로부터 전년도 1월부터 12월까지 직장가입자에게 지급한 보수총액을 통보받아 해당 연도의 보수총액을 확정한 후 직장가입자가 그 사업장 등에 종사한 기간의 개월 수로 나눈 금액을 보수월액으로 다시 산정한 다음, 원래 산정·징수한 보수월액보험료의 금액이 다시 산정한 보수월액보험료의 금액을 초과하는 경우에는 그 초과액을 사용자에게 반환하고, 부족한 경우에는 그 부족액을 사용자로부터 추가로 징수하도록 규정하고 있다.

다) 이 사건 조항의 해석 필요성

(1) 앞서 살펴본 보험료 산정에 관한 규정에 의하면 소득월액보험료나 보수월액보험료 모두 해당 보험료를 부과하는 당해 연도의 소득·보수가 아니라 그 전년도의 소득·보수를 기준으로 하여 산정한다는 점에서 공통점이 있다. 그러나 보수월액보험료의 경우 일단 전년도의 보수를 기준으로 보험료를 산정·부과한 이후 당해 연도의 보수를 최종적으로 확인한 다음 이를 기준으로 기존에 부과된 보험료를 정산하도록 규정되어 있는 반면, 소득월액보험료에 관하여는 이와 같은 보험료 정산에 관한 명시적 규정 없이 피고의 정관 제45조 제3항에서 ‘피고는 제1항에도 불구하고 소득월액의 산정기준이 되는 소득에 변동이 있으면 그 변동시기를 기준으로 해당 가입자의 보험료를 수시로 조정할 수 있다’고 규정되어 있을 뿐이다(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다).

(2) 그런데 이 사건 조항의 문언에 의하면 ‘소득에 변동이 있으면 그 변동시기를 기준으로’라는 부분이 있어 여기에 주안을 두면 ‘소득의 변동이 있으면 그 소득 변동이 있는 시기를 기준으로 필요한 경우 과거로 소급하여 보험료 정산을 하여야 한다’는 것으로 해석할 수 있으나(제1해석안), ‘해당 가입자의 보험료를 수시로 조정할 수있다’는 부분도 있어 여기에 주안을 두면 ‘소득의 변동이 있더라도 임의의 시기를 기준으로 장래를 향하여 피고의 재량에 따라 보험료를 수정한다’는 것으로 해석할 수 있다(제2해석안). 따라서 아래에서는 입법취지와 헌법원칙 등을 검토하여 이 사건 조항이 제1해석안과 같이 피고에게 보험료 정산을 실시할 의무를 부과하는 것으로 해석하여야 하는지 여부에 관하여 살핀다.

2) 피고의 보험료 정산의무의 존부

가) 이 사건 조항의 법규명령 여부

법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 행정규칙이 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이다(대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두2274 판결 등 참조). 그런데 관련 법령으로부터 알 수 있는 바와 같이, 이 사건 조항은 시행령 제41조 제5항의 위임에 따라 피고가 정관으로 정한 것이므로 이는 위 시행령 조항과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령의 효력이 있으므로, 이 사건 독촉고지 중 이 사건 신규처분부분이 이에 위반하였다면 위법하다고 할 것이다.

나) 헌법상 평등원칙에 따른 ‘소득에 비례한 보험료 산정 원칙’

(1) 사회보험으로서의 건강보험은 경제적인 약자에게도 기본적인 사회급여를 주고자 하는 것이 그 목적이므로 이를 위해서는 보험료의 산정에 있어 피보험자의 경제적 능력인 소득에 비례하도록 하여야 하고, 이러한 원칙은 헌법상 평등원칙에서 파생되는 부담평등의 원칙이 건강보험료 산정이라는 개별적 사항에서 구체화된 결과이다(헌법재판소 2003. 10. 30. 선고 2000헌마801 결정의 취지 참조). 그러고 보면 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부 개정되어 2012. 9. 1.부터 시행된 건강보험법이 보수만 있는 직장가입자와 보수 이외의 다른 소득이 있는 직장가입자 사이의 보험료 부담의 형평을 도모하고, 고액의 자산가가 위장취업 등을 통해 보험료를 회피하는 것을 방지함으로써 경제적 능력에 비례한 보험료 납부가 이루어지도록 하기 위하여, 직장가입자의 경우 이자·배당·사업·근로·연금·기타소득의 합이 연 7,200만 원을 초과하는 경우 보수월액 뿐만이 아니라 소득월액에 대한 보험료도 별도로 납부하도록 하는 제도를 도입한 것도 바로 이와 같은 원칙을 최대한 실현시키기 위한 것이라고 할 것이다.

(2) 이와 같은 원칙에 의하면 소득월액보험료는 소득에 비례하여 산정하여야 하고, 여기에서 소득은 가상의 소득이나 추산된 소득이 아니라 실제의 소득을 의미하는 것으로 보아야 하며, 이는 헌법상 평등원칙의 요구에 해당한다.

(가) 물론, 피고가 직장가입자에 대한 소득월액보험료의 산정기준이 되는 보수외소득을 직접 파악하기가 곤란하고, 현실적으로 국세청으로부터 과세자료 등을 제공받는 등의 방법 외에 달리 파악 방법이 없는데, 소득세법 제70조 제1항, 제80조 제1, 2항에 의하면 종합소득세과세표준은 납부의무자가 당해 과세기간의 다음 년도의 5월 1일부터 5월 31일까지 관할 세무서장에게 대하여 신고하고, 경우에 따라서는 납세지 관할 세무서장 등이 해당 과세기간 과세표준을 경정하는 등의 절차를 거친 이후에야 비로소 확정이 가능하므로, 건강보험의 재원확보 및 안정적인 운용의 필요를 위해서는 잠정적으로 전년도의 소득을 기준으로 우선 소득월액보험료를 산정하는 것이 불가피하다. 따라서 이러한 잠정적 소득월액보험료 산정·부과는 이러한 특별한 사정으로 말미암은 것으로 위헌·위법이라고 보기 어렵고, 원고도 적어도 제1심에서는 이를 인정하고 있는 것으로 보인다.

(나) 그러나 전년도 소득 자료에 의하여 파악한 보수외소득을 기준으로 소득월액보험료를 산정·부과한 이후에 당해 연도의 과세자료 등을 통하여 실제 보수외소득이 종국적으로 확인된 이상 피고로서는 이러한 실제 소득을 기준으로 소득월액보험료를 정산함으로써 종국적으로 ‘소득에 비례한 보험료 산정 원칙’이 실현되도록 하여야 함이 앞서 살펴본 논리의 당연한 귀결이다. 이에 대하여 피고는 보험료 정산의무가 인정될 경우 그 업무의 어려움이 발생할 것을 호소하며 위 의무를 부인하는 듯하다. 그러나 이는 건강보험 제도의 실현을 위한 여러 업무를 담당하기 위하여 설립된 피고가 위와 같은 건강보험 제도의 원칙을 실현하기 위한 방법을 안출하기 위한 노력은 하지 않고 그 업무의 어려움을 이유로 자신이 실현하여야 할 원칙을 부인하는 것에 불과하여 받아들일 수 없다. 또한 ‘전년도의 보수외소득을 기준으로 소득월액보험료를 산정하더라도 그러한 원칙을 계속 유지하는 한 일정한 시차를 두고 보수외소득에 상응하는 보험료 부과가 이루어지게 되므로, 추후에 확정된 보수외소득을 기준으로 과거의 법률관계를 소급하여 다시 정할 필요가 없다’는 반론도 가능하나, 가입자의 상황으로 인해 이러한 방식의 정산이 항상 가능한 것은 아니므로 ‘소득에 비례한 보험료 산정 원칙’을 부인할 근거로는 미약하다. 달리 피고가 위 원칙의 예외를 인정하여 보험료 정산의무를 부인할 특별한 사정을 주장하거나 입증하지 못하고 있다.

3) 소 결

‘소득에 비례한 보험료 산정 원칙’은 헌법상 평등원칙의 요구이자 소득월액보험료 제도의 입법취지이기도 하므로 이에 비추어 이 사건 조항은 ‘소득의 변동이 있으면 그 소득 변동이 있는 시기를 기준으로 필요한 경우 과거로 소급하여 보험료 정산을 하여야 한다’는 것으로 해석하여야 한다. 따라서 피고는 이 사건 조항에 따라 보험료 정산을 하였어야 함에도 도리어 이를 요구하는 원고의 이 사건 신청에 대하여 해당 보험료의 납부를 독촉하였으므로 이러한 이 사건 독촉고지 중 이 사건 신규처분부분은 위법하다(위와 같은 해석이 이 사건 조항 문언의 가능한 의미를 넘어서는 것이어서 허용되지 않는다면, 그 경우 위 조항은 상위법령에 위반하여 무효로 해석되고 그 빈자리는 헌법상 평등원칙을 매개로 소득월액보험료와 사실관계가 본질적으로 유사한 보수월액보험료의 정산에 관한 규정을 유추하여 보완하여야 하므로, 결론에 차이가 없다).

5. 결 론

그렇다면, 주위적 청구 중 이 사건 신규처분부분을 제외한 나머지 부분의 소는 부적법하여 이를 각하하고, 이 사건 신규처분부분은 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결 중 이 사건 신규처분부분에 해당하는 원고 패소부분은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 이 사건 독촉고지 중 이 사건 신규처분부분을 취소하며, 원고의 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각하고, 원고의 예비적 청구 부분의 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.ⓔ

판사 지대운(재판장), 이영환, 김형석