전교조 법외노조 통보 효력 정지 결정문...

【신 청 인】 전국교직원노동조합

【피신청인】 고용노동부장관

【환송 전 결정】 서울고등법원 2014. 9. 19.자 2014아366 결정

【환송 결정】 대법원 2015. 6. 2.자 2014무548 결정

피신청인이 2013. 10. 24. 신청인에 대하여 한 법외노조통보처분은 위 당사자 사이의 서울고등법원 2014누54228호 법외노조통보처분취소 사건의 판결선고시까지 그 효력을 정지한다.

【신청취지】

주문과 같다.

1. 기초사실

기록에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 신청인은 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 ‘교원노조법’이라 한다)에 따라 전국의 국.공립 및 사립학교 교원을 조합원으로 하여 설립된 노동조합으로서 교직원의 근로조건 개선 및 사회.경제적 지위 향상, 교육환경 및 교육제도의 개선을 위한 사업 등을 그 목적으로 하고 있다.

나. 신청인은 1999. 6. 27. 규약을 개정하여 다음과 같은 내용의 부칙 제5조(이하 ‘이 사건 규약’이라 한다. 이 사건 규약은 2010. 8. 14. 개정되었으나 개정 이후의 규정도 부당 해고된 교원이 조합원이 될 수 있다는 것이어서 그 내용은 동일하게 유지되고 있으므로, 편의상 이 사건 규약과 2010. 8. 14. 개정된 규약을 구분하지 아니하고 모두 ‘이 사건 규약’이라 한다)를 신설하였고, 1999. 7. 1. 노동부장관(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 정부조직법이 개정되어 ‘노동부장관’이 ‘고용노동부장관’으로 변경되었다. 이하 편의상 모두 ‘피신청인’이라 한다)에게 설립신고를 하여 다음날 신고증을 교부받았다.

다. 피신청인은 신청인의 이 사건 규약이 노동관계법령에 위배된다고 보고 이 사건 규약의 시정명령에 대한 의결을 서울지방노동위원회에 요청하였는데, 서울지방노동위원회는 이 사건 규약이 교원노조법, 노동조합 및 노동관계조정법 등 관련 규정에 위배되는 것으로 판단하였다. 이에 피신청인은 2010. 3. 31. ‘이 사건 규약은 교원의 신분을 상실하여 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하지 않은 경우는 물론이고 중앙노동위원회 재심판정 이후 해고 관련 소송 진행 중에도 조합원 자격이 유지된다고 규정하고 있는 등으로 교원노조법 제2조에 위배된다.’라는 이유로 신청인에게 2010. 5. 3.까지 이 사건 규약 등에 대하여 시정할 것을 명하였다(이하 위 시정명령을 ‘2010. 3. 31.자 시정명령’이라 한다).

라. 신청인은 2010. 6. 29. 서울행정법원 2010구합27110호로 2010. 3. 31.자 시정명령이 위법하다고 주장하면서 그 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2010. 11. 5. 2010. 3. 31.자 시정명령 중 신청인의 규약 제55조 제4항과 관련한 부분은 취소하고 이 사건 규약에 관한 부분을 비롯한 나머지 청구는 기각하였다. 신청인은 서울고등법원 2010누43725호로 항소하였으나 2011. 9. 9. 항소기각되었고, 대법원 2011두24231호로 상고하였으나 2012. 1. 12. 심리불속행으로 기각되었다.

마. 피신청인은 2012. 9. 17. 다시 서울지방노동위원회의 의결을 얻어 신청인에게 2010. 3. 31.자 시정명령과 같은 이유로 이 사건 규약을 2012. 10. 18.까지 시정할 것을 명하였다(이하 ‘2012. 9. 17.자 시정명령’이라 한다). 신청인은 2012. 10. 12. 위 기한을 2013. 3. 15.까지 연장해 달라고 요청하였으나 피신청인은 2012. 10. 18. 신청인의 요청을 받아들이지 않았다.

바. 피신청인은 2013. 9. 23. 신청인에게 2013. 10. 23.까지 ‘이 사건 규약은 해직 교원에 대하여 부당노동행위 구제신청 등 여부를 묻지 않고 조합원으로 인정하고 있어 강행규정인 교원노조법 제2조에 위반되므로 이를 위 규정에 맞게 시정하고, 교원노조법 제2조에 의한 조합원 자격이 없는 해직자들이 가입.활동하지 않도록 조치하라.’라는 내용의 시정요구를 하였다(이하 ‘이 사건 시정요구’라 한다). 위 시정요구서에는 ‘위 시정 기한 내 시정 결과를 보고하지 않는 경우에는 교원노조법에 따른 노동조합으로 보지 않음을 알려드립니다.’라고 기재되어 있었다.

사. 신청인은 이 사건 시정요구에 따른 시정을 하지 않았고, 이에 따라 피신청인은 2013. 10. 24. 교원노조법 제14조, 같은 법 시행령 제9조, 구 노동조합 및 노동관계조정법(2014. 5. 20. 법률 제12630호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘노조법’이라 한다) 제2조제4호 라목, 같은 법 시행령 제9조 제2항에 따라 신청인이 이 사건 시정요구에 따른 이행을 하지 않았다는 이유로 신청인을 교원노조법에 의한 노동조합으로 보지 아니한다고 통보하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

아. 신청인은 2013. 10. 24. 서울행정법원 2013구합26309호로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하면서 그 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2013. 11. 13. 2013아3353호로 이 사건 처분의 효력을 제1심 판결선고시까지 정지하는 결정을 하였다. 피신청인은 2013. 11. 21. 위 결정에 대해 서울고등법원 2013루1179호로 항고하였으나, 서울고등법원은 2013. 12. 26. 피신청인의 항고를 기각하는 결정을 하였고, 위 결정은 확정되었다.

자. 그 후 서울행정법원은 2014. 6. 19. 신청인의 본안청구를 기각하는 판결(이하 ‘제1심 본안판결’이라 한다)을 선고하였다. 신청인은 2014. 6. 30. 제1심 본안판결에 대하여 항소하여, 현재 서울고등법원 2014누54228호로 본안소송(이하 ‘이 사건 본안소송’이라 한다)이 계속 중이다.

차. 신청인은 2014. 7. 10. 서울고등법원 2014아366호로 이 사건 처분의 효력정지를, 2014. 7. 22. 서울고등법원 2014아413호로 교원노조법 제2조에 대한 위헌법률심판제청을 각 신청하였다. 이에 서울고등법원은 2014. 9. 19. 위 위헌법률심판제청신청을 받아들여 교원노조법 제2조가 헌법에 위반된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있다고 보아 위헌법률심판제청 결정을 하였다. 아울러 서울고등법원은 같은 날 ‘교원노조법 제2조가 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에서 벗어나 교원의 헌법상 보장된 단결권을 침해하고 헌법 제11조의 평등원칙에 위반되어 교원의 평등권을 침해하는 위헌적인 조항이라고 의심할 만한 상당한 이유가 있어 위헌법률심판제청을 하였는바, 이에 따라 신청인에게 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있고, 달리 효력정지로 인한 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 보기 어렵다.’라는 이유로 신청인의 위 효력정지 신청을 인용하는 결정(이하 ‘환송 전 결정’이라 한다)을 하였다. 이에 피신청인은 2014. 9. 22. 환송 전 결정에 대하여 대법원 2014무548호로 재항고하였다.

카. 한편 헌법재판소는 2015. 5. 28. 서울고등법원의 위헌법률심판제청에 따른 2014헌가21 등 사건에서 교원노조법 제2조가 헌법에 위반되지 아니한다고 결정하였다.

타. 이에 대법원은 2015. 6. 2. 헌법재판소가 위와 같이 결정하였음을 들어 ‘교원노조법 제2조가 헌법에 위반된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있어 위헌법률심판제청을 하였다는 점을 전제로 하여 이 사건 처분에 대한 효력정지 사유가 인정된다.’라고 본 서울고등법원의 판단에는 집행정지에 관한 법리를 오해한 위법이 있다는 이유로 환송 전 결정을 파기하고 사건을 서울고등법원으로 환송하는 결정(이하 ‘환송 결정’이라 한다)을 하였다.

2. 판단

가. 판단 범위 및 순서

1) 행정처분의 효력정지를 할 수 있기 위해서는, 적극적인 요건으로 그 처분 등이나 집행 또는 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있어야 하고(행정소송법 제23조 제2항), 소극적인 요건으로 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 없어야 한다(같은 조 제3항).

또한, 행정처분의 효력정지를 구하는 신청사건에 있어서는 행정처분 자체의 적법여부는 궁극적으로 본안소송에서 심리를 거쳐 판단할 성질의 것이므로 원칙적으로 판단할 것이 아니고, 그 행정처분의 효력이나 집행을 정지할 것인가에 관한 행정소송법 제23조 제2항 및 제3항 소정의 요건의 존부만이 판단의 대상이 된다고 할 것이지만, 나아가 행정처분의 효력정지나 집행정지제도는 행정처분의 집행 부정지 원칙의 예외로서 인정되는 것이고 또 본안재판에서 신청인이 승소할 수 있는 가능성이 있음을 전제로 하여 신청인이 본안소송에서 승소판결을 받을 때까지 그 지위를 보호함과 동시에 후에 받을 승소판결을 무의미하게 하는 것을 방지하려는 권리보호수단이라는 점에 비추어 보면, 본안소송에서 처분의 취소가능성이 없음에도 처분의 효력의 정지를 인정한다는 것은 제도의 취지에 반하므로, 효력정지사건 자체에 의하여도 신청인의 본안청구가 이유 없음이 명백하지 않아야 한다는 것도 효력정지의 요건에 포함해야 한다(대법원 1999. 11. 26.자 99부3 결정, 대법원 2004. 5. 17.자 2004무6 결정 등 참조).

2) 앞서 본 바와 같이 서울고등법원은 교원노조법 제2조가 헌법에 위반된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있어 위헌법률심판제청을 하였음을 전제로 이 사건 처분에 대한 효력정지 사유가 인정된다고 보아 환송 전 결정을 하였고, 대법원은 헌법재판소가 ‘교원노조법 제2조는 헌법에 위반되지 아니한다.’라고 결정을 하였으므로 서울고등법원이 효력정지 사유를 인정한 전제가 무너졌다고 보아 사건을 다시 심리.판단하도록 환송 결정을 한 것이다. 따라서 환송 후 당심에서는 환송 결정의 취지에 따라 교원노조법 제2조가 위헌이 아님을 전제로 하되, 나머지 효력정지 요건 전부에 대하여 심리.판단을 하여야 한다.

그런데 피신청인은 환송 후 당심에서 주로, 헌법재판소의 결정과 대법원의 환송 결정이 이 사건 처분의 적법성을 사실상 인정한 이상 신청인의 본안청구가 이유 없음이 이미 명백히 밝혀졌으므로 이 사건 처분의 효력정지 신청은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다는 취지로 주장하였고, 이에 반하여 신청인은 헌법재판소의 결정과 대법원의 환송 결정의 취지를 그와 같이 해석할 수 없고, 오히려 신청인의 본안청구는 이유 있음이 명백하거나, 적어도 이유 없음이 명백하다고는 볼 수 없다고 주장하였다.

따라서 이하에서는 효력정지의 요건 중 주된 쟁점이 된 ‘신청인의 본안청구가 이유없음이 명백한지 여부’를 먼저 살펴본 다음, 행정소송법 제23조 제2항 및 제3항 소정의 요건인 ‘회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있는지 여부’ 및 ‘공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 없는지 여부’에 관하여 살펴보기로 한다.

나. 신청인의 본안청구가 이유 없음이 명백한지 여부

기록에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 의하면, 이 사건은 비록 교원노조법 제2조가 위헌이 아닌 점이 분명해졌다고 하더라도, 여전히 노조법 제2조 제4호 라목 단서의 해석과 관련하여 노조법 시행령 제9조 제2항(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)의 법적 성격과 법령상 근거의 존부, 이 사건 시정요구와 이 사건 처분의 행정규제기본법 위반 여부, 이 사건 처분의 법적 성격 등 다툴 여지가 있는 쟁점들이 상당수 남아 있고, 이러한 쟁점들은 이 사건 본안소송에서의 충실한 심리를 거쳐 판단이 필요한 사항으로서, 임시적인 효력정지 여부를 결정하는 현 단계에서는 신청인의 본안청구가 이유없음이 명백한 경우에 해당한다고 보기 어렵다.

① 노조법 제2조 제4호 단서 라목에 해당하기만 하면 문언에 따라 바로 노동조합으로 보지 아니하는 효과가 발생하는지, 위 규정에 해당하더라도 노조법의 입법목적, 취지 및 내용에 비추어 실질적으로 노동조합의 자주성을 해할 경우에만 노동조합으로 보지 아니하는 효과가 발생하는지가 명확하지 않다. 이 부분 쟁점에 관하여 신청인과 피신청인의 주장이 갈리고 있고, 헌법재판소 역시 제1심 본안판결과 달리 노조법 제2조 제4호의 규정을 일의적으로 보기 어렵다는 취지로 판단하였다.

② 노조법에 사후적 심사에 관하여 규정되어 있지 않고, 이 사건 규정 또한 어떠한 법률의 위임을 받았는지에 대하여 명시적으로 규정하고 있지 아니한데, 노조법 제2조 제4호 단서의 문언과 형식, 노조법 제12조 제3항의 규정 내용, 노조법 시행령 제9조 전체의 체계 등에 비추어 볼 때, 이 사건 규정이 노조법 제2조 단서의 시행에 필요한 세부적 사항을 구체화하고 그 절차를 집행하기 위한 집행명령인지 여부가 명확하다고 단정하기 어렵다.

③ 2010. 3. 31.자 시정명령, 2012. 9. 17.자 시정명령의 경우 피신청인이 서울지방노동위원회의 의결을 거쳐 노조법 제21조를 근거로 하였던 것과는 달리, 이 사건 시정요구는 피신청인이 서울지방노동위원회의 의결 없이 이 사건 규정을 근거로 하였다. 따라서 노조법 제21조에 의한 시정명령과 이 사건 규정에 의한 시정요구는 처분의 명칭과 근거, 처분의 내용과 효과에 있어 상이한 처분으로 보이므로, 이 사건 시정요구가 노조법 제21조 제1항에 그 법률적 근거가 있어 행정규제기본법 제4조 제3항에 위배되지 않는다거나, 2010. 3. 31.자 시정명령의 적법성을 인정한 대법원 2011두24231호 판결(1.의 라.항 참조)로 인하여 이 사건 시정요구의 적법성에 대한 의문이 완전히 해소되었다고 단정할 수는 없다.

④ 이 사건 규정의 문언에 따르면 이 사건 처분은 기속행위라고 볼 수 있는 측면이 있다. 반면, 피신청인이 설립된 이후 줄곧 해직된 교원이 조합원에 포함되어 있었는데도 이 사건 처분은 2013년에서야 이루어진 점에다가 이 사건 규정의 취지와 그 효과 등까지 더하여 보면, 해석에 따라서는 교원이 아닌 사람이 교원노조에 일부 포함되어 있다고 하더라도 이를 이유로 법외노조로 할 것인지는 행정당국의 재량적 판단에 달려 있다고 볼 여지도 있고, 헌법재판소 또한 같은 취지로 판단하였다(만일 후자의 견해를 취할 경우 신청인에서 활동하는 자격없는 조합원의 수, 그러한 조합원들이 신청인의 활동에 미치는 영향, 이로 인한 신청인의 자주성 훼손 정도 등을 종합할 때 재량권 일탈.남용으로 볼 수 있는지 여부에 대하여도 추가 심리가 필요할 것이다).

다. 회복하기 어려운 손해 발생의 우려 및 긴급한 필요

행정소송법 제23조 제2항에서 정하고 있는 집행정지 요건인 ‘회복하기 어려운 손해’라 함은 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 이는 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회 관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형.무형의 손해를 말하고, ‘긴급한 필요’라 함은 회복하기 어려운 손해의 발생이 시간적으로 절박하여 손해를 회피하기 위하여 본안판결을 기다릴 여유가 없는 것을 말하는바, 이러한 집행정지의 적극적 요건에 관한 주장ㆍ소명책임은 원칙적으로 신청인 측에 있다(대법원 1999. 12. 20.자 99무42 결정, 대법원 2004. 5. 12.자 2003무41 결정 등 참조).

기록에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 처분의 효력이 정지되지 아니한 채 이 사건 본안소송이 진행되는 경우, ① 신청인은 노동조합의 명칭을 사용할 수 없게 되고(노조법 제7조 제3항), 만약 노동조합의 명칭을 사용하게 되면 형사처벌대상이 되는 점(노조법 제93조 제1호), ② 신청인은 노동위원회에 노동쟁의의 조정 및 부당노동행위의 구제를 신청할 수 없게 되는 등 노동조합에 부여된 노조법상의 권리들을 현실적으로 행사하지 못하게 되는 점(노조법 제7조 제1항), ③ 신청인의 노동조합 전임자가 노동조합의 업무에만 종사하기 어려워지고, 노동조합에 인정되는 단체교섭 및 단체협약 체결권을 실질적으로 인정받지 못하게 될 우려가 있는 점(실제로 이 사건 처분 이후 이루어진 교육부장관의 후속조치는 ‘노동조합 전임자에 대한 복직 발령 및 단체협약의 효력 상실’을 그 주된 내용을 하고 있다), ④ 교원노조법에 따라 적용이 배제되는 노동운동 금지규정인 국가공무원법 제66조 제1항과 사립학교법 제55조가 다시 적용되게 되어 실질적인 노동조합 활동에 제약을 받을 수 있는 점(교원노조법 제1조, 국가공무원법 제66조 제1항, 사립학교법 제55조), ⑤ 신청인의 교육.연수 사업, 교육과 관련된 각종 위원회 참여 등의 활동이 제한될 수 있고, 교육청으로부터 교육활동사업 보조금 등을 지급 받을 수 없게 될 우려가 있는 점 등에 비추어 보면, 신청인은 이 사건 처분으로 인하여 실질적으로 교원노조법 등에 따른 노동조합 활동이 상당히 제한을 받게 되는 손해를 입게 되고, 대내외적인 법률관계에서의 예측가능성을 확보할 수 없게 되며, 신청인의 조합원들은 이 사건 처분으로부터 파생하는 다양한 법률적 분쟁에 휘말릴 것으로 예상되므로, 신청인의 이러한 손해는 행정소송법 제23조 제2항 소정의 ‘회복하기 어려운 손해’에 해당한다.

결국 이 사건 처분으로 인한 신청인의 회복하기 어려운 손해를 방지하기 위하여는 그 효력을 정지하는 것 외에는 다른 적절한 방법이 없고, 이 사건 처분의 효력을 이 사건 본안소송의 판결선고 전에 미리 정지하여야 할 급박한 사정이 있다고 판단된다.

라. 공공복리에 중대한 영향을 끼칠 우려

행정소송법 제23조 제3항에서 집행정지의 요건으로 규정하고 있는 '공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려'가 없을 것이라고 할 때의 '공공복리'는 그 처분의 집행과 관련된 구체적이고도 개별적인 공익을 말하는 것으로서 이러한 집행정지의 소극적 요건에 대한 주장.소명 책임은 행정청에 있다(대법원 1999. 12. 20.자 99무42 결정, 대법원 2004. 5. 17.자 2004무6 결정 등 참조).

신청인은 이 사건 처분에 이르기까지 장기간 교원노조법에 따른 노동조합으로 활동해 온 점, 신청인의 조합원은 약 6만여 명에 이르는 점, 이 사건 처분의 효력이 유지되는 경우 이 사건 본안소송에서 판결이 선고되기 전에 여러 학교를 둘러싼 법적 분쟁이 확산되어 법적 안정성을 해하고 이로 인하여 학생들의 교육환경에도 영향을 줄 우려가 있는 점 등을 고려하면, 피신청인이 제출한 자료만으로는 신청인에 대한 이 사건 처분의 효력을 정지시킬 경우 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 사정이나 자료가 없다.

마. 소결론

따라서 이 사건 처분의 취소를 구하는 신청인의 본안청구는 이유 없음이 명백하다고 할 수 없고, 이 사건 처분으로 인한 회복하기 어려운 손해의 우려가 있으며, 이를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있는 반면, 그로 인하여 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려는 없다고 판단된다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 처분의 효력을 정지할 필요가 있으므로, 신청인의 이 사건 신청은 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 결정한다.ⓔ

판사 김명수(재판장), 여운국, 권순민