계약직 공무원의 계약연장 거부 결정에 항의하는 1인 시위를...

인권위 직원들이 한 1인 시위와 언론기고, 내부 전산망 글 게시 행위는 계약직 공무원의 계약연장 거부 결정에 항의한 것으로서 공익에 반하는 목적을 갖고 행한 것이라고까지 보기 어렵다. 국가공무원법이 금지하는 정치적 중립성을 침해할 만한 행위도 아니다.

【원고, 항소인】 육○○외 10명

【피고, 피항소인】 국가인권위원회위원장

【제1심판결】 서울행정법원 2013. 5. 2. 선고 2012구합13276 판결

【환송전 판결】 서울고등법원 2014. 4. 23. 선고 2013누20334 판결

【환송판결】 대법원 2017. 4. 13. 선고 2014두8469 판결

【변론종결】 2017. 6. 1.

1. 제1심판결을 취소한다.

2. 피고가 2011. 9. 2. 원고 육○○, 김○○, 박○○에 대하여 한 각 정직 1개월, 원고 최○○, 김○○에 대하여 한 각 감봉 3개월, 원고 정○○, 이○○, 남○○에 대하여 한 각 감봉 2개월, 원고 김○○, 신○○, 김○○에 대하여 한 각 감봉 1개월의 처분을 모두 취소한다.

3. 소송 총비용은 피고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】

주문과 같다.

[제1심판결의 인용]

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 판결 이유는, 아래 제2항에서 고쳐 쓰는 부분 이외에는 제1심판결의 이유 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

[고쳐 쓰는 부분]

제1심판결문 제4면 제1행의 “국가공무원법”을 “구 국가공무원법(2012. 12. 11. 법률 제11530호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국가공무원법’이라 한다)”으로 고쳐 쓴다.

제1심판결문 제9면 제8항부터 제14면 제12행까지의 부분(제1심판결의 이유 중 2의 라항 및 제3항 부분)을 아래와 같이 고쳐 쓴다.

“라. 판단

1) 절차상 하자 여부에 대한 판단

국가인권위원회 징계규칙(2012. 12. 6. 국가인권위원회규칙 제75호로 개정되기 전의 것)이 재심사위원회의 구성에 관하여 특별한 규정을 두고 있지 아니한 점을 고려할 때, 재심사위원회를 징계위원회와 동일한 위원들로 구성하였다는 것 자체만으로 징계혐의자의 재심사청구권을 침해하거나 절차상 위법이 있다고 볼 수는 없다.

따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 징계사유 존부에 대한 판단

가) 집단행위금지의무 위반의 징계사유에 대하여

⑴ 국가공무원법 제66조 제1항은 “공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.”고 규정하고 있다. 국가공무원법이 위와 같이 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’라고 다소 포괄적이고 광범위하게 규정하고 있다 하더라도, 이는 공무가 아닌 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단행위를 의미하는 것이 아니라, 언론·출판·집회·결사의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항, 공무원에게 요구되는 헌법상의 의무 및 이를 구체화한 국가공무원법의 취지, 국가공무원법상의 성실의무 및 직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여 ‘공익에 반하는 목적을 위한 행위로서 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 제한하여 해석하여야 한다(대법원 2012. 5. 10. 선고 2011도914 판결 등 참조).

그리고 국가공무원법 제66조 제1항의 위반행위는 징계 사유에 해당할 뿐만 아니라(국가공무원법 제78조 제1항) 형사처벌의 대상도 되므로(국가공무원법 제84조), 죄형법정주의 원칙상 형벌법규인 국가공무원법 제66조 제1항의 해석은 엄격하여야 하고, 형벌법규의 의미를 위반행위자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용될 수 없다.

이와 같은 여러 사정을 고려할 때, 공무원들의 어느 행위가 국가공무원법 제66조 제1항에 규정된 ‘집단행위’에 해당하려면, 그 행위가 반드시 같은 시간, 장소에서 행하여져야 하는 것은 아니지만, 공익에 반하는 어떤 목적을 위한 다수인의 행위로서 집단성이라는 표지를 갖추어야만 한다고 해석함이 타당하다.

⑵ 위에서 인정한 사실관계를 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 행위 중 1인 시위 등, 오마이뉴스 기고, 인권위 내부 전산망에 오마이뉴스 기고글 게재는 모두 후행자가 선행자에 동조하여 동일한 형태의 행위를 각각 한 것에 불과하고, 여럿이 같은 시간에 한 장소에 모여 집단의 위세를 과시하는 방법으로 의사를 표현하거나 여럿이 단체를 결성하여 그 단체 명의로 의사를 표현하는 경우, 여럿이 가담한 행위임을 표명하는 경우 또는 정부활동의 능률을 저해하기 위한 집단적 태업행위에 해당한다거나 이에 준할 정도로 행위의 집단성이 있다고 보기 어렵다. 다만, 원고 육○○ 등 7명의 원고들의 피켓 전시는 위 원고들이 1인 시위에 사용하였던 피켓을 모아서 함께 전시하였다는 점에서 행위의 집단성을 인정할 수 있다.

그러나 이 사건 행위는 인권위가 그 소속 일반계약직공무원인 강○○에 대하여 계약연장 거부결정을 한 것에 항의하려는 데 그 동기나 목적이 있는 점을 고려할 때, 공익을 위한 것은 아니라 할지라도 공익에 반하는 목적을 갖고 행한 것이라고 보기는 어렵다. 그 밖에 국가공무원법에서 공무원에 대하여 금지하는 특정의 정치적 활동에 해당하는 경우 또는 특정 정당이나 정치세력에 대한 지지 또는 반대의사를 직접적으로 표현하는 등 정치적 편향성 또는 당파성을 명백히 드러내는 행위 등과 같이 공무원의 정치적 중립성을 침해할 만한 직접적인 위험을 초래할 정도에 이르렀다고 볼 수 있는 경우도 아니다. 더구나 원고들은 점심시간을 이용하여 1인 시위를 하였고, 언론기고가 일과시간 중에 행하여졌다고 볼 증거도 없으며, 그 밖에 기록상 이 사건 행위로 인해 원고들이 자신의 직무를 게을리하는 등 직무전념의무를 해태하였다고 보기도 어렵다.

⑶ 그렇다면 원고들의 이 사건 행위는 국가공무원법 제66조 제1항의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’에 해당하지 아니하므로, 원고들에게 이 부분 집단행위금지의무 위반의 징계사유는 인정되지 아니한다.

나) 품위유지의무 위반의 징계사유에 대하여

⑴ 국가공무원법 제63조는 “공무원은 직무의 내외를 불문하고 그 품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다.”고 규정하고 있다. 국민으로부터 널리 공무를 수탁받아 국민 전체를 위해 근무하는 공무원의 지위를 고려할 때 공무원의 품위손상행위는 본인은 물론 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있으므로, 모든 공무원은 국가공무원법 제63조에 따라 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 된다. 여기서 ‘품위’는 공직의 체면, 위신, 신용을 유지하고, 주권자인 국민의 수임을 받은 국민 전체의 봉사자로서의 직책을 다함에 손색이 없는 몸가짐을 뜻하는 것으로서, 직무의 내외를 불문하고, 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품을 말한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두20079 판결 등 참조).

이와 같은 국가공무원법 제63조의 규정 내용과 의미, 그 입법취지 등을 종합하여 보면, 국가공무원법 제63조에 규정된 품위유지의무란 공무원이 직무의 내외를 불문하고 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품에 걸맞게 본인은 물론 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있는 행위를 하지 않아야 할 의무라고 해석하여야 한다.

공무원이 외부에 자신의 상사 등을 비판하는 의견을 발표하는 행위는 그것이 비록 행정조직의 개선과 발전에 도움이 되고, 궁극적으로 행정청의 권한행사의 적정화에 기여하는 면이 있다고 할지라도, 국민들에게는 그 내용의 진위나 당부와는 상관없이 그 자체로 행정청 내부의 갈등으로 비춰져, 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시키는 요인으로 작용할 수 있고, 특히 그 발표 내용 중에 진위에 의심이 가는 부분이 있거나 그 표현이 개인적인 감정에 휩쓸려 지나치게 단정적이고 과장된 부분이 있는 경우에는 그 자체로 국민들로 하여금 공무원 본인은 물론 행정조직 전체의 공정성, 중립성, 신중성 등에 대하여 의문을 갖게 하여 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 위험성이 더욱 크다고 할 것이므로, 그러한 발표행위는 공무원으로서의 체면이나 위신을 손상시키는 행위에 해당한다(대법원 2007. 7. 13. 선고 2006두12364 판결 등 참조).

⑵ 위 법리에 비추어 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 아래의 각 사정들을 종합하면, 이 사건 행위로 인하여 국민들로 하여금 인권위 소속 공무원들 전체의 공정성, 청렴성 등을 의심하게 하여 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있으므로, 원고들의 이 사건 행위는 국가공무원법 제63조의 품위유지의무를 위반한 것으로서 징계사유에 해당한다.

㈎ 이 사건 행위를 통한 표현들은 어떠한 객관적인 근거에 의하여 사실을 표현한 것이 아니라 감정적으로 표현한 것으로 보이고, 인권을 보호해야 할 인권위가 반인권적 행위를 하였다는 취지의 내용이어서 인권위의 본래 설립 목적에 비추어 인권위에 대한 국민의 신뢰 등을 실추시킬 우려가 높다.

㈏ 인권위가 일반계약직공무원인 강○○에 대한 계약연장을 하지 않았다고 하더라도 이를 이유로 인권위 지도부를 모욕하고 비판하는 내용의 글을 게시하며 피켓 시위를 하는 것이 적법하다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 인권위가 강○○에 대한 계약연장을 거절한 데에 절차상·내용상 하자가 있다고 보기 어렵다.

㈐ 이 사건 행위는 인권위 직원들 및 불특정 다수의 국민을 대상으로 한 것이어서 인권위 내에 지도부와 직원들 사이에 심각한 갈등이 발생했다는 부정적인 사실을 널리 알리게 되는 결과를 가져왔다.

3) 징계양정에 대한 재량권의 일탈·남용 여부

가) 공무원인 피징계자에게 징계사유가 있어서 징계처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인가는 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법하다고 할 수 있고, 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 하고, 징계권의 행사가 임용권자의 재량에 맡겨진 것이라고 하여도 공익적 목적을 위하여 징계권을 행사하여야 할 공익의 원칙에 반하거나 일반적으로 징계사유로 삼은 비행의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 징계처분을 선택함으로써 비례의 원칙에 위반하거나 또는 합리적인 사유 없이 같은 정도의 비행에 대하여 일반적으로 적용하여 온 기준과 어긋나게 공평을 잃은 징계처분을 선택함으로써 평등의 원칙에 위반한 경우에 이러한 징계처분은 재량권의 한계를 벗어난 처분으로서 위법하다(대법원 1999. 11. 26. 선고 98두6951 판결 등 참조).

나) 위 인정사실 및 앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 앞서 본 바와 같이 원고들에 대한 이 사건 징계처분의 주된 근거가 된 집단행위금지의무 위반의 징계사유는 인정되지 않는 점, ② 이 사건 행위가 인권위의 구성원인 원고들이 인권위에 대한 비판적인 의견을 표현하는 과정에서 그 방법상의 문제로 인하여 인권위의 대국민 신뢰를 떨어뜨리고 이미지를 실추시키는 결과를 야기하여 품위유지의무 위반의 징계사유에는 해당하지만, 인권위가 그 소속 일반계약직공무원인 강○○에 대하여 계약연장 거부결정을 한 것을 계기로 원고들은 비정규직 보호와 인권위 자체의 독립성에 관하여 문제 제기를 한 것이어서 이를 두고 공익에 반하는 목적을 가지고 행한 것이라고 보기 어렵고, 원고들의 이 사건 행위가 시작된 시점인 2011. 2. 14. 이전에 이미 위 일반계약직공무원의 계약연장거부결정의 부당함과 인권위 자체의 독립성 및 인권위 내부갈등 등에 관한 많은 언론보도가 있었던 상태였던 데다가, 징계의결 이전에 인권위위원장 등 인권위 지도부와 원고들 사이에 위 사태의 원만한 해결을 위한 대화가 이루어졌으며, 70여 명의 인권위 직원들이 원고들의 선처를 바라는 탄원서를 제출하기도 하였는바, 이 사건 행위가 국가인권위원회징계규칙에서 품위유지의무 위반의 구체적 사례로 들고 있는 성희롱, 성폭력 등 개인적 비위행위 등과 비교할 때 그 비행의 정도 및 공익적 목적을 위해 행사되어야 하는 징계의 필요성이 동일한 정도에 이르렀다고 보기 어려운 점, ③ 더욱이 이 사건 징계처분은 이 사건 행위가 집단행위 형태로 이루어져 주도자와 단순참가자의 구분 및 그에 따른 징계의 경중이 필요하다고 판단하여 집단행위인 이 사건 행위에 원고들의 가담 정도를 여러 사정을 고려하여 일응 확정한 후 이를 주된 근거로 원고들에 대하여 각 징계양정을 달리한 것으로 보이는데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 행위의 집단행위성을 부정하고 개개인의 각 행위라고 보는 경우 그 위반의 횟수에 일부 차이가 있는 것(원고 육○○의 경우에는 다른 원고들과 동일하게 오마이뉴스에 글을 기고한 것 이외에 경향신문에 글을 기고하였고, 원고 정성훈의 경우 인트라넷 게시판에 하루 동안 글을 게시한 것과 달리 2011. 2. 25.과 2011. 2. 28. 두 차례에 걸려 글을 게시하였다)을 제외하고 그 게재한 글의 내용이나 이 사건 행위 이후 원고들의 태도 등에 나타난 차이만으로, 원고들에 대하여 한 정직 1개월에서 감봉 1개월까지의 이 사건 징계처분은 형평의 원칙상 문제가 있는 점 등을 종합하여 보면, 품위유지의무 위반의 징계사유 이외에 집단행위금지의무 위반의 징계사유도 인정됨을 전제로 하여 비교적 중징계에 해당하는 것으로서 원고 육○○, 김○○, 박○○에 대하여 각 정직 1개월, 원고 최○○, 김○○에 대하여 각 감봉 3개월, 원고 정○○, 이○○, 남○○에 대하여 각 감봉 2개월, 원고 김○○, 신○○, 김○○에 대하여 각 감봉 1개월을 선택한 이 사건 징계 처분은 원고들의 비위행위에 비하여 그 징계양정이 지나치게 가혹하므로 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

4) 소결론

이 사건 징계처분은 집단행위금지의무 위반의 징계사유가 인정되지 아니하고, 피고에게 부여된 징계재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.”

[결론]

그렇다면 이 사건 징계처분의 취소를 구하는 원고들의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 모두 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 제1심판결을 취소하고 이 사건 징계처분을 모두 취소하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 윤성원(재판장), 박순영, 이정환